Imoberdorf René · Ständerat · 2015-09-17

Wortprotokoll

Zuerst ein paar Worte zur Ausgangslage: Die Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr werden heute aus zweckgebundenen Mitteln finanziert, aus der sogenannten Spezialfinanzierung Strassenverkehr. Zweckgebunden sind 50 Prozent der Mineralölsteuereinnahmen, die Einnahmen aus dem Mineralölsteuerzuschlag sowie die Einnahmen aus der Autobahnvignette. Pro Jahr sind das momentan etwa 3,8 Milliarden Franken.

Mit der Spezialfinanzierung Strassenverkehr wird heute im Wesentlichen Folgendes finanziert: Betrieb, Unterhalt und Ausbau der Nationalstrassen; Beiträge an den Infrastrukturfonds, über den dann die Fertigstellung des Netzes, die Beseitigung der Engpässe, die Beiträge an den Agglomerationsverkehr sowie die Beiträge an Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen finanziert werden; Beiträge an den öffentlichen Verkehr, zum Beispiel das Neat-Viertel; sowie Transferbeiträge vom Bund an die Kantone. Dazu gehören unter anderem: nichtwerkgebundene Beiträge an Kantone oder Kostenbeiträge an Hauptstrassen in den Kantonen.

Die Spezialfinanzierung Strassenverkehr weist heute strukturelle Mängel auf, das ersehen Sie bereits aus den gerade gemachten, recht komplizierten Ausführungen. Zu diesen Mängeln gehören: die mangelnde Flexibilität in der jährlichen Steuerung, das Jährlichkeitsprinzip, das Rückstellungsdilemma sowie die Aufteilung der Finanzierung der Nationalstrassenaufgaben auf zwei Gefässe.

Weiter zeichnet sich in der heutigen Spezialfinanzierung Strassenverkehr ab 2018 eine durchschnittliche jährliche Finanzierungslücke von 1,3 Milliarden Franken ab. Dafür gibt es im Wesentlichen folgende Ursachen: Der Aufgabenkreis der Spezialfinanzierung Strassenverkehr ist erweitert worden, zum Beispiel um Beiträge an die Agglomerationsprogramme; die massive Zunahme des motorisierten Individualverkehrs strapaziert die in die Jahre gekommene Infrastruktur, und sie erhöht die Kosten für Betrieb und Unterhalt; wegen verbrauchsärmeren Fahrzeugen gehen die Einnahmen aus Mineralölsteuer und Mineralölsteuerzuschlag zurück; und bis Ende 2018 werden die Rückstellungen der Spezialfinanzierung Strassenverkehr gemäss heutigem Kenntnisstand praktisch abgebaut sein.

Nun zum Inhalt der Vorlage: In seiner Botschaft vom 18. Februar 2015 schlägt der Bundesrat im Wesentlichen Folgendes vor: Zur Behebung der heutigen strukturellen Mängel der Spezialfinanzierung Strassenverkehr wird auf Verfassungsstufe ein unbefristeter Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrsfonds geschaffen - das analog zum Bahninfrastrukturfonds. Er dient dazu, die Nationalstrassenaufgaben, d. h. Betrieb, Unterhalt, Ausbau, Netzfertigstellung, Engpassbeseitigung und die Bundesbeiträge für die Agglomerationsverkehrsprojekte aus einem einzigen Gefäss zu finanzieren. Damit werden die Planungs- und Realisierungssicherheit sowie die Transparenz verbessert. Wie beim Bahninfrastrukturfonds fliessen bestehende und neue Einnahmen zweckgebunden direkt in den Fonds. Die heutige Spezialfinanzierung Strassenverkehr wird, wenn auch in veränderter Form, beibehalten. Neu werden über die Spezialfinanzierung Strassenverkehr Transferbeiträge vom Bund an die Kantone und die Beiträge an den öffentlichen Verkehr beglichen. Dabei werden die Beiträge an Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen in Zukunft auch unbefristet sein. Zur Schliessung der sich abzeichnenden Finanzierungslücke sieht die Vorlage ein- und ausgabenseitige Massnahmen vor - ich komme nachher kurz darauf zurück.

Weiter will der Bundesrat die Funktionsfähigkeit des Nationalstrassennetzes gezielt erhalten und verbessern. Die dafür notwendigen Kapazitätsausbauten sind Teil des strategischen Entwicklungsprogramms (Step). Das Step Nationalstrassen orientiert sich am Sachplan Verkehr und an der nationalen Infrastrukturstrategie und erfolgt analog zum Step Bahninfrastruktur. Sowohl über die Projekte und deren Priorisierung als auch über die Finanzierung entscheidet das Parlament. Es legt jeweils alle vier Jahre fest, was realisiert werden soll. Das Step Nationalstrassen enthält aktuell Projekte mit einem Investitionsvolumen von 16 Milliarden Franken. Diese umfassen die Module 1, 2 und 3, die bisher im Programm Engpassbeseitigung enthalten waren, sowie die Netzergänzungen Umfahrung Morges und die Glatttalautobahn, die ins Nationalstrassennetz aufgenommen werden sollen. Die beiden Strecken waren schon im Netzbeschluss 2012 enthalten. Schliesslich ermöglicht die Vorlage, die Agglomerationsprogramme weiterzuführen, weil sie in Zukunft unbefristet über den Fonds mitfinanziert werden. Bis heute ist nur die Finanzierung der Agglomerationsprogramme der ersten und der zweiten Generation sichergestellt.

Ich komme nun zu den Massnahmen, die vom Bundesrat zur Schliessung der Finanzierungslücke vorgeschlagen werden.

Zuerst zu den ausgabenseitigen Massnahmen: Durch Effizienz- und Effektivitätsgewinne und Verzicht können Einsparungen von rund 200 Millionen Franken jährlich erreicht werden, und es kann vermieden werden, dass die Ausgaben noch stärker ansteigen. Zusätzlich ist vorgesehen, die Ausgaben für Kapazitätsausbauten und die Beiträge an die Agglomerationsprogramme zeitlich zu verschieben und zu erstrecken.

Einnahmenseitig sieht der Bundesrat folgende Massnahmen vor: Der Mineralölsteuerzuschlag soll bei Bedarf um 6 Rappen pro Liter erhöht werden. Das würde ab dem Jahr 2018 zu Mehreinnahmen für den NAF von durchschnittlich rund [PAGE 887] 300 Millionen Franken im Jahr führen; das ist ein Mittelwert für die Jahre 2018 bis 2030. Der Mineralölsteuerzuschlag ist seit 1974 unverändert. Dann fliesst die Verbrauchssteuer, die der Bund auf Automobilen und ihren Bestandteilen erhebt, die sogenannte Automobilsteuer, heute in die allgemeine Bundeskasse. Im Sinne einer Beteiligung des Bundeshaushaltes an der Schliessung der Finanzierungslücke im NAF und indirekt neu auch in der Spezialfinanzierung Strassenverkehr schlägt der Bundesrat die Zweckbindung der Automobilsteuer zugunsten des NAF vor. In den letzten fünf Jahren wurden aus der Automobilsteuer durchschnittlich 375 Millionen Franken pro Jahr generiert. Für die Jahre 2018 bis 2030 rechnet man mit durchschnittlichen Einnahmen von 398 Millionen Franken pro Jahr aus der Automobilsteuer. Auf den Automobilen mit alternativen Antriebsarten und Energien, z. B. Elektroautos, werden heute keine zu den Mineralölsteuern äquivalenten Abgaben erhoben. Der Bundesrat schlägt nun vor, dass analog zu den Mineralölsteuern und der Nationalstrassenabgabe auf Verfassungsstufe die Möglichkeit der Erhebung einer Abgabe für Automobile mit alternativen Antriebsarten und Energien ab dem Jahr 2020 geschaffen wird. In den Jahren 2020 bis 2030 könnten damit durchschnittlich schätzungsweise 109 Millionen Franken pro Jahr generiert werden. Weiter soll zur Schliessung der Finanzierungslücke für die Mineralölsteuertarife - Grundsteuer und Mineralölsteuerzuschlag sind damit gemeint - ein Teuerungsausgleich möglich sein. Schliesslich sollen nach der Rückzahlung der FinöV-Bevorschussung die freiwerdenden Mittel dem NAF zugeschrieben werden. Damit wird sich der Zufluss in den NAF nach 2030 um etwa 230 Millionen Franken pro Jahr erhöhen.

Die vorgeschlagenen einnahmenseitigen Massnahmen generieren 2018 bis 2030 insgesamt etwa 800 Millionen Franken Mehreinnahmen im Jahr. Damit kann die Finanzierungslücke von etwa 1,3 Milliarden Franken für die Jahre 2018 bis 2030 nur teilweise geschlossen werden. Aufgrund der vorhandenen Reserven und der beschriebenen Massnahmen zur Erhöhung der Einnahmen und der Massnahmen auf der Ausgabenseite könnte aber der Finanzbedarf voraussichtlich bis ungefähr 2021 gedeckt werden. Anschliessend müssen aufgrund der Simulationen weiter gehende Massnahmen, zum Beispiel eine zweite Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags oder die Anwendung des Teuerungsausgleichs, ergriffen werden, um eine Unterfinanzierung zu vermeiden.

Die Kommission hat ihre Beratungstätigkeit an ihrer Sitzung vom 13./14. April 2015 mit den Anhörungen begonnen und ist einstimmig auf die Vorlage eingetreten. An weiteren Sitzungen vom 18. Mai, 29./30. Juni und 18. August ist die Vorlage im Detail beraten worden, wobei noch verschiedene Zusatzberichte beim Bundesamt für Raumentwicklung, bei der Eidgenössischen Finanzverwaltung und beim Bundesamt für Strassen eingeholt wurden. Ihre Kommission ist nach intensiven Diskussionen im Grundsatz dem Entwurf des Bundesrates gefolgt.

Ich gebe nun einen Überblick über die Punkte, in welchen die Kommission von der Vorlage des Bundesrates abgewichen ist.

Die Mehrheit der Kommission beantragt, die Zweckbindung der Mineralölsteuer um maximal 5 Prozent von 50 auf 55 Prozent zu erhöhen. Diese zusätzlichen 5 Prozent sollen in den NAF fliessen. Die Kommissionsmehrheit beantragt in der Konsequenz weiter, den Mineralölsteuerzuschlag um lediglich 4 Rappen pro Liter zu erhöhen; der Bundesrat hat 6 Rappen pro Liter vorgeschlagen. Je eine Minderheit beantragt, in diesen beiden Punkten dem Bundesrat zu folgen.

Weiter beantragt die Kommission, es sei auf Gesetzesstufe festzuhalten, dass der Bund die Kantone bei grossen Sanierungen und Wiederherstellungen von Passstrassen von nationaler Bedeutung unterstützen kann. Die Kommission beantragt ausserdem, in Bezug auf die Zuteilung von Fondsmitteln auf Aufgaben im Zusammenhang mit der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen eine durchschnittliche Bandbreite von 9 bis 12 Prozent im NAF-Gesetz festzulegen. Das sind im Durchschnitt der Jahre bei einem Preisstand 2005, also ohne Teuerung und Mehrwertsteuer, gut 200 Millionen Franken. Mit Teuerung und Mehrwertsteuer sind das im Jahr 2027 knapp 280 Millionen Franken.

Schliesslich schlägt die Kommission auch einen Zweckartikel auf Verfassungsstufe vor, der den Bund und die Kantone verpflichtet, eine leistungsfähige Strasseninfrastruktur bereitzustellen, dies analog zu einem Artikel bezüglich des öffentlichen Verkehrs.

Zum Schluss noch zur Integration des Netzbeschlusses in den NAF: Die Bundesversammlung hat am 10. Dezember 2012 entschieden, knapp 400 Kilometer Kantonsstrassen zusätzlich ins Nationalstrassennetz aufzunehmen. Die damit verknüpfte Vorlage zur Erhöhung des Vignettenpreises auf 100 Franken wurde indessen 2013 in der Referendumsabstimmung verworfen, und der Netzbeschluss konnte dadurch nicht in Kraft treten.

An der Sitzung vom 30. Juni 2015 hat sich Ihre Kommission nach einer intensiven Debatte in einem Grundsatzentscheid mit 10 zu 2 Stimmen dafür ausgesprochen, diese zusätzlichen 400 Kilometer mit dem NAF wieder in das Nationalstrassennetz aufzunehmen. Finanziert werden sollte diese Erweiterung durch eine Erhöhung des Vignettenpreises auf 70 Franken und durch eine Kostenbeteiligung der Kantone von 60 Millionen Franken pro Jahr.

In der Sitzung vom 18. August 2015 kam Ihre Kommission nach vertiefter Abklärung und nach Stellungnahmen der Kantone und der Strassenverbände auf ihren Entscheid von Ende Juni zurück und beantragt Ihnen nun mit 5 zu 3 Stimmen bei 4 Enthaltungen, den Netzbeschluss nicht in den NAF zu integrieren. Eine Minderheit beantragt die Integration des Netzbeschlusses in den NAF.

Die Kommission steht der Aufnahme der zusätzlichen Strecken nach wie vor positiv gegenüber. Sie ist aber der Meinung, dass die Frage des Netzbeschlusses nicht innerhalb des NAF, sondern zu einem späteren Zeitpunkt separat geklärt werden soll. Auch die Frage einer allfälligen Erhöhung des Vignettenpreises soll damit erst später, in Zusammenhang mit der Einführung der E-Vignette, wiederaufgenommen werden. Die Kommission hat daher eine Kommissionsmotion eingereicht, mit welcher der Bundesrat beauftragt werden soll, bis Ende 2017 eine Vorlage zur Einführung der E-Vignette und zur Inkraftsetzung des Netzbeschlusses 2012 vorzulegen.

Wir werden in der Detailberatung vertieft auf die verschiedenen Anträge der Kommission eingehen können.

In der Gesamtabstimmung hat die Kommission der Vorlage 1, dem Bundesbeschluss zum NAF, mit 7 zu 2 Stimmen bei 3 Enthaltungen, der Vorlage 2, dem Bundesgesetz über den NAF, mit 10 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen, der Vorlage 3, dem Netzbeschluss, mit 7 zu 0 Stimmen bei 5 Enthaltungen, und der Vorlage 4, dem Bundesbeschluss über den Gesamtkredit für den Infrastrukturfonds, mit 12 zu 0 Stimmen zugestimmt.

Ich bitte Sie im Namen der Kommission, auf die Vorlage einzutreten und den Anträgen der Kommission respektive der Kommissionsmehrheit zu folgen. Ich bitte Sie namens der Kommission auch, die Motion Ihrer Kommission 15.3799, "Netzbeschluss und E-Vignette", anzunehmen. Zum Rückweisungsantrag Eberle werde ich nach der Begründung des Antrages von Herrn Eberle noch ein paar Worte sagen.