Keller-Sutter Karin · Ständerat · 2015-09-24

Wortprotokoll

Gerne werde ich hier namens der Mehrheit der WAK Bericht erstatten über dieses Bundesgesetz über die Ladenöffnungszeiten. Ich gehe davon aus, dass die Argumente der Minderheit dann von Kollege Levrat hier dargelegt werden. Ich werde mir auch erlauben, dann im Verlauf meines Eintretensvotums bereits auf die zwei Änderungen einzugehen, die bei zwei Artikeln hier auf der Fahne ersichtlich sind. Damit könnte die Beratung dann noch etwas abgekürzt werden.

Der Entwurf des Bundesgesetzes über die Ladenöffnungszeiten geht auf die Motion Lombardi 12.3637, "Frankenstärke. Teilharmonisierung der Ladenöffnungszeiten", zurück, die er am 15. Juni 2012 mit 20 Mitunterzeichnern eingereicht hatte. Der Motionär begründete sein Anliegen damit, dass im Rahmen der Wachstumspolitik auf nationaler Ebene die Ladenöffnungszeiten von Montag bis Samstag für alle Detailhandelsbetriebe im Sinne eines Mindeststandards teilharmonisiert werden sollten, von Montag bis Freitag von 6 bis 20 Uhr und am Samstag von 6 bis 19 Uhr. Der Motionär führte aus, dass die Frankenstärke zu einem starken Einkaufstourismus führe, dass sich der Detailhandel nach den Bedürfnissen der Konsumentinnen und Konsumenten richten müsse, dass es darum gehe, den Schweizer Detailhandel gegenüber dem Ausland wettbewerbsfähiger zu machen, sowie darum, auf dem Schweizer Binnenmarkt die Mindeststandards zu garantieren, welche Diskriminierungen des traditionellen Detailhandels gegenüber Geschäften in Bahnhöfen, auf Flughäfen und bei Tankstellen teilweise reduzieren könnten.

Der Bundesrat beantragte bekanntlich am 29. August 2012 die Annahme der Motion. Am 17. September 2012 nahm der Ständerat die Motion Lombardi mit 27 zu 11 Stimmen an. Am 19. März 2013 wurde die Motion im Nationalrat mit 121 zu 56 Stimmen deutlich angenommen. Allerdings fügte der Nationalrat eine Änderung in die Motion ein, die darauf abzielte, die kantonalen Feiertage von der Regelung auszunehmen. So wurde der folgende Satz hinzugefügt: "Von dieser Harmonisierung ausgenommen bleiben die kantonalen Feiertage." Dieser Änderung stimmte am 17. Juni 2013 ebenfalls der Ständerat zu.

In der Folge hat der Bundesrat eine Vorlage ausgearbeitet, und die Kommission für Wirtschaft und Abgaben Ihres Rates hat die Vorlage am 26. Januar dieses Jahres erstmals beraten und hat dabei Hearings mit interessierten Organisationen durchgeführt. Angehört wurden die Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz, ein Vertreter des Schweizerischen [PAGE 1068] Gewerbeverbandes, zwei Vertreter zweier Branchenverbände aus dem Detailhandel, nämlich IG DHS und die Swiss Retail Federation, sowie Vertretungen des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes, der Unia und von Travail Suisse. Nach den Hearings trat die Kommission mit 8 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung auf die Vorlage ein, setzte die Detailberatung jedoch aus. Grund hierfür war die ablehnende Haltung der Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz. Die Kantone sollten nochmals konsultiert werden, zudem sollte das WBF ein Rechtsgutachten erstellen lassen, mit dem die Frage der verfassungsmässigen Zuständigkeit zur Gesetzgebung in der vorliegenden Angelegenheit geklärt werden sollte. Ich werde auf beide Punkte noch eingehen. Zuerst möchte ich jedoch die Vorlage erläutern, dann auf das Rechtsgutachten eingehen und schliesslich noch die Änderungen kommentieren, die die Kommission an der Vorlage vorgenommen hat.

Zur Ausgangslage und zur vorgesehenen Gesetzgebung: Bisher wurden die Ladenöffnungszeiten aufgrund des Fehlens einer Bundesregelung durch das kantonale Recht geregelt. Der Bund hätte also die Kompetenz, in dieser Frage zu legiferieren, hat sie jedoch nie ausgeschöpft. Das vorliegende Bundesgesetz über die Ladenöffnungszeiten sieht lediglich einen Mindeststandard vor, es geht also um eine Teilharmonisierung. Vollumfänglich erhalten bleiben die Entscheidbefugnisse der Kantone und Gemeinden jedoch hinsichtlich aller Aspekte, die über den vom Bundesgesetz festgelegten Zeitrahmen hinausgehen. Dieser beläuft sich, ich habe es erwähnt, gemäss Motion Lombardi von Montag bis Freitag von 6 bis 20 Uhr und am Samstag von 6 bis 19 Uhr. Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates hat in dieser Frage eine Änderung angebracht, auf die ich noch zurückkommen werde; diese Änderung betrifft den Samstag. Zudem sollen insbesondere die zehn Kantone, die heute überhaupt keine Regelung der Ladenöffnungszeiten kennen, von der Bundesregelung vollständig ausgenommen werden.

Die Kantone können Bewilligungen zur Öffnung ihrer Läden ausserhalb der bundesgesetzlich zulässigen Öffnungszeiten sowie Bewilligungen für Abendverkäufe bzw. Ladenöffnungen an Sonn- und kantonalen Feiertagen erteilen. Das neue Bundesgesetz bewegt sich ausschliesslich im Bereich der Normalarbeitszeit. Damit habe ich gesagt, dass weder die Abend- noch die Nachtstunden noch der Sonntag berührt sind. Von den 26 Kantonen kennen zehn keinerlei Regelung im Bereich der Ladenöffnungszeiten. Diese Kantone bewegen sich alleine auf der Grundlage des Arbeitsgesetzes, während 16 Kantone gesonderte Gesetze erlassen haben. Die geplante Teilharmonisierung ist massvoll. In Kantonen, die bereits jetzt längere Öffnungszeiten kennen, als die Vorlage sie vorsieht, ändert sich nichts. Die Anpassung am Samstag von 19 auf 18 Uhr, die die WAK vorgenommen hat, reduziert die Zahl der betroffenen Kantone zusätzlich. Zudem weise ich noch einmal darauf hin, dass sich die Vorlage ausschliesslich im Rahmen der Normalarbeitszeit bewegt. Die Geschäfte werden auch nicht verpflichtet, länger offen zu haben, wenn sie dies selber nicht wünschen.

Ich habe eingangs erwähnt, dass die WAK das WBF beauftragt hat, zur Frage der verfassungsrechtlichen Kompetenz des Bundes bezüglich der Regelung der Ladenöffnungszeiten eine Klärung vorzunehmen. Damit hat die WAK eine wichtige Frage der Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz aufgenommen, ernst genommen und vertieft abklären lassen. Das Gutachten wurde vom emeritierten Professor Dr. Paul Richli, Rektor der Universität Luzern, erstellt. Der Gutachter hat dabei mehrere Aspekte beleuchtet und gegeneinander abgewogen, namentlich die Wirtschaftsfreiheit gemäss Artikel 27 der Bundesverfassung, die Einschränkungen der Grundrechte gemäss Artikel 36 der Bundesverfassung, den Konsumentenschutz gemäss Artikel 97 Absatz 1 der Bundesverfassung und schliesslich das Subsidiaritätsprinzip. Der Gutachter stellt fest, dass es letztlich um die Abwägung von unterschiedlichen verfassungsrechtlich geschützten Interessen gehe. Es geht um das Interesse in Bezug auf die Wahrung des Subsidiaritätsprinzips gegenüber den Interessen nach besserem Schutz der Wettbewerbsneutralität der Ladengeschäfte und damit besserem Schutz der Wirtschaftsfreiheit sowie gegenüber den Interessen der Konsumentinnen und Konsumenten nach längeren Öffnungszeiten und damit auch der Stärkung des Konsumentenschutzes.

Für diese Abwägung lägen keine zwingenden juristischen Kriterien vor, welche den Beurteilungsspielraum des Bundesgesetzgebers einschränken würden. Eine bundesrechtliche Rahmenregelung der Ladenöffnungszeiten, wie der Entwurf sie vorsehe, sei deshalb nicht verfassungswidrig im Sinne eines Verstosses gegen das in den Artikeln 5a und 43a der Bundesverfassung verankerte Subsidiaritätsprinzip. Das Subsidiaritätsprinzip werde seines Gehaltes nicht beraubt. Den Kantonen würden für andere Aspekte der Tätigkeit von Ladengeschäften, also für zahlreiche andere privatwirtschaftliche Tätigkeiten, substanzielle Regelungszuständigkeiten verbleiben. Die Kantone seien beispielsweise frei in der Festlegung von Anforderungen an die Eröffnung und den Betrieb von Ladengeschäften, beispielsweise hinsichtlich der fachlichen Qualifikation und der finanziellen Sicherheiten.

Der Gutachter kommt also zum Ergebnis, dass der Bundesgesetzgeber durchaus einen gesetzgeberischen Handlungsspielraum besitzt. Dabei räumt er dem besseren Schutz der Wettbewerbsneutralität der Ladengeschäfte und damit dem besseren Schutz der Wirtschaftsfreiheit sowie dem Konsumentenschutz einen höheren Stellenwert ein als dem Subsidiaritätsprinzip, das, wie ich bereits erwähnt habe, in seinem Kerngehalt nicht tangiert werde.

Die WAK-SR hat die Frage der gesetzgeberischen Kompetenz und damit die Anliegen der Kantone sehr ernst genommen und mit dem vorliegenden Gutachten ausreichend abgeklärt. Im Weiteren sind wir den Kantonen auch mit Änderungen im Gesetz selbst im Sinne eines Kompromisses entgegengekommen. So haben wir in Artikel 1 mit 7 zu 1 Stimmen bei 5 Enthaltungen die Öffnungszeiten am Samstag von 19 auf 18 Uhr verkürzt. Damit reduziert sich auch die Anzahl der betroffenen Kantone. Sodann haben wir in Artikel 1 Absatz 2 - er lautet: "Die Kantone können längere Öffnungszeiten vorsehen" - folgende Ergänzung vorgenommen: "Erlässt ein Kanton keine Regelung, so gelten dort Öffnungszeiten im Rahmen des Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel." Der entsprechende Antrag wurde mit 9 zu 4 Stimmen angenommen. Damit präzisiert die Kommission, dass die zehn Kantone, die heute gar keine Regelung betreffend die Ladenöffnungszeiten kennen, keine gesetzgeberischen Anpassungen vornehmen müssen.

Die Mehrheit der WAK empfiehlt Ihnen Eintreten und Zustimmung zur Vorlage. Die Argumente, die Ständerat Lombardi damals bei der Einreichung seiner Motion ins Feld führte, haben nach wie vor Gültigkeit oder wieder Gültigkeit: Er reagierte damals auf die erste Phase der Frankenstärke und den damit in Verbindung stehenden Einkaufstourismus. Nun reden wir bereits von der zweiten Phase der Frankenstärke, und die Situation im Handel hat sich in der Zwischenzeit noch verschärft. Der Einkaufstourismus verursachte im Jahr 2014 Ausfälle von 11 Milliarden Franken. Eine neuere Studie der Universität St. Gallen vom Sommer 2015 weist darauf hin, dass sich diese Situation seit Januar 2015 im Zuge der Frankenstärke noch verschärft hat. In den Grenzgebieten der Schweiz werden bis 49 Prozent der Einkäufe im Ausland getätigt. Dies bedeutet einen erheblichen Kaufkraftabfluss aus der Schweiz. Verbunden damit sind auch Mehrwertsteuerausfälle von schätzungsweise rund 500 Millionen Franken.

Es ist der Kommission klar, dass der Einkaufstourismus mit flexibleren Öffnungszeiten nicht automatisch zurückgeht. Immerhin gibt aber jeder fünfte Konsument an, dass die Öffnungszeiten sein Einkaufsverhalten beeinflussen. Die Kommission hat denn auch festgestellt, dass die Öffnungszeiten in Deutschland und Italien viel flexibler sind. Die Geschäfte dürfen z. B. in Baden-Württemberg rund um die Uhr geöffnet sein. In Italien können die Detailhandelsbetriebe ihre Öffnungszeiten frei und ohne Einholung von Sondergenehmigungen bestimmen und ihre Läden die ganze Woche, also auch sonntags, rund um die Uhr öffnen. Diese Bestimmung [PAGE 1069] ist Teil eines Deregulierungspaketes, das im Zuge der Wirtschaftskrise 2012 in Kraft gesetzt wurde. Auch Frankreich kennt keine gesetzliche Regelung der Ladenöffnungszeiten, und in Österreich regelt ein Bundesgesetz, dass die Geschäfte unter der Woche bis 21 Uhr geöffnet sein dürfen. Dass diese Öffnungszeiten auch eine Rolle spielen, zeigt sich daran, dass z. B. in Deutschland neue, grosse Einkaufszentren direkt an die Grenze gebaut werden und direkt auf Schweizer Kunden ausgerichtet sind.

Die Kommissionsmehrheit hat zudem zur Kenntnis genommen, dass die Kundenfrequenzen in den Abendstunden höher sind als tagsüber. Die Konsumentenbedürfnisse haben sich aufgrund der hohen Erwerbstätigkeit der Bevölkerung durchaus verändert. Die Teilharmonisierung soll dem Handel hier die Möglichkeit geben, besser auf regionale Kundenbedürfnisse einzugehen. Eine Studie, die das Seco in Auftrag gegeben hat, kommt denn auch zum Schluss, dass die Erweiterung der Öffnungszeiten bis 20 Uhr unter der Woche einen erheblichen Zusatznutzen für die Konsumenten bringt. Darüber hinaus würde sie nicht viel Mehrwert schaffen. Besonders gewichtet hat die Kommissionsmehrheit zudem die Frage der Wettbewerbsverzerrung unter den verschiedenen Anbietern. Hiermit sind nicht nur die verschiedenen Öffnungszeiten zwischen den Kantonen oder zwischen der Schweiz und dem Ausland gemeint, sondern insbesondere auch die Diskriminierung des traditionellen Detailhandels gegenüber Läden in Bahnhöfen, auf Flughäfen und bei Tankstellen, die von Ausnahmeregelungen profitieren.

Die WAK-SR hat dem Bundesgesetz über die Ladenöffnungszeiten mit 8 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung zugestimmt. Die Kommissionsmehrheit ist der Auffassung, dass die Teilharmonisierung massvoll und deshalb vertretbar ist. Es handelt sich um einen Minimalstandard, der für die Geschäfte keinen Zwang darstellt, mit dem die veränderten Konsumentenbedürfnisse jedoch berücksichtigt werden können. Die Kantone bleiben für die Regelung der Öffnungszeiten vor Feiertagen oder für Sonntagsverkäufe zuständig, überhaupt für Öffnungszeiten, wenn sie ausserhalb dieses Bundesstandards sind. Das Bundesgesetz bewegt sich zudem innerhalb der Normalarbeitszeit. Der Sonntag ist ausgenommen. Die Verfassungsmässigkeit der Vorlage wurde abgeklärt. Verschiedene Anliegen der Kantone wurden aufgenommen. Zudem soll der Kaufkraftabfluss über den Einkaufstourismus eingedämmt werden. Die verschiedenen Detailhändler sollen gleich lange Spiesse bekommen. Die Kommissionsmehrheit sieht in der Vorlage ein Mittel, die Rahmenbedingungen des Handels vor dem Hintergrund der Frankenstärke zu verbessern. Die Festlegung eines Mindeststandards soll die Wettbewerbsfähigkeit des Handels im In- und Ausland stärken.

Ich bitte Sie namens der Mehrheit, auf die Vorlage einzutreten und dieser zuzustimmen.