Streiff-Feller Marianne · Nationalrat · 2016-03-14

Wortprotokoll

Vor drei Jahren wurden von den Fraktionen der Grünliberalen, der BDP, der Grünen, der SP sowie von Kollegin Fiala fünf gleichlautende parlamentarische Initiativen eingereicht mit dem Titel "Gleichstellung der eingetragenen Partnerschaft und der Ehe im Einbürgerungsverfahren". Ihr Ziel: Ausländische Personen in einer eingetragenen Partnerschaft sollen bei der Einbürgerung gegenüber ausländischen Ehepartnerinnen und Ehepartnern nicht länger benachteiligt werden. Während Letzteren der Weg der erleichterten Einbürgerung offen steht, ist eingetragenen Partnerinnen und Partnern ausländischer Herkunft diese Möglichkeit verwehrt. Sie müssen gemäss heutigen Rechtsgrundlagen den ungleich aufwendigeren Weg der ordentlichen Einbürgerung beschreiten.

Durch eine Änderung der Bundesverfassung soll dem Bund die Kompetenz zugewiesen werden, nebst der Einbürgerung infolge Abstammung, Heirat und Adoption auch den Erwerb und Verlust der Bürgerrechte kraft der Eintragung einer Partnerschaft einheitlich zu regeln. Parallel dazu soll das Bürgerrechtsgesetz so geändert werden, dass die Bestimmungen für die erleichterte Einbürgerung fortan auch auf ausländische Personen in einer eingetragenen Partnerschaft mit Schweizer Staatsangehörigen anwendbar werden.

Mit ihrem Verfassungs- und Gesetzentwurf will die Kommission dafür sorgen, dass zwischen ausländischen Ehepartnerinnen und -partnern einerseits und ausländischen Partnerinnen und Partnern in einer eingetragenen Partnerschaft andererseits Rechtsgleichheit hergestellt wird und diese gegenüber Eheleuten nicht weiter diskriminiert werden. In der Vorprüfung kam die SPK-NR zum Schluss, dass ausländische Personen in eingetragener Partnerschaft gegenüber ausländischen Ehepaaren deutlich schlechtergestellt sind, und gab den parlamentarischen Initiativen in der ersten Phase mit 14 zu 0 Stimmen bei 9 Enthaltungen Folge. Ein Teil der Kommission wies darauf hin, dass das Anliegen der parlamentarischen Initiativen in der Beratung des Partnerschaftsgesetzes klar abgelehnt worden sei und man deshalb nicht darauf zurückkommen solle. [PAGE 358]

Die Kommission des Ständerates stimmte dem Beschluss der nationalrätlichen Kommission am 27. Januar 2014 mit 5 zu 1 Stimmen bei 4 Enthaltungen zu.

Bereits in der Vorprüfung stellte sich die Frage, ob eine Umsetzung ausschliesslich auf Gesetzesebene möglich ist oder ob zusätzlich eine Verfassungsänderung nötig ist. Darüber stehen vonseiten der Rechtswissenschaft unterschiedliche Meinungen im Raum. In Anbetracht der unterschiedlichen Rechtsauffassungen bestellte die Kommissionspräsidentin im März 2014 ein Rechtsgutachten des Bundesamtes für Justiz. Das Gutachten kommt zum Schluss, dass der Begriff "Heirat" im Sinne von Artikel 38 Absatz 1 der Bundesverfassung die eingetragene Partnerschaft gleichgeschlechtlicher Paare gemäss Partnerschaftsgesetz vom Juni 2004 nicht einschliesst.

In Kenntnis dieser Darlegungen beschloss die Kommission im August 2014, eine juristische Zweitmeinung einzuholen. Damit beauftragt wurde Professor Andreas R. Ziegler, ordentlicher Professor an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Lausanne. Dieses Gutachten kommt zum Schluss, dass Artikel 38 Absatz 1 bei einer ganzheitlichen Verfassungsbetrachtung und -auslegung ohne Weiteres den Schluss zulässt, dass der Bund auch für Regelungen über den Erwerb und den Verlust der Bürgerrechte im Rahmen eingetragener Partnerschaften zuständig ist. So lässt das mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 eingeführte Diskriminierungsverbot aufgrund der Lebensform nur diese Lesart der Bestimmung von Artikel 38 Absatz 1 zu.

Die Kommission machte es sich beim Beraten der Vorlage alles andere als leicht, den aus ihrer Sicht geeigneten Weg zu ermitteln. Weil das Parlament in der Verantwortung steht, ausschliesslich Gesetze zu erarbeiten, die sich auf eine solide Verfassungsgrundlage abstützen können, entschied sie an ihrer Sitzung vom 31. Oktober 2014 mit 14 zu 8 Stimmen, eine Vorlage auszuarbeiten, die sowohl eine Verfassungs- wie eine Gesetzesänderung vorsieht. An ihrer Sitzung vom 26. März 2015 stimmte sie dann dem Vorentwurf der Verwaltung mit 13 zu 7 Stimmen bei 4 Enthaltungen zu. Eine Minderheit beantragte, auf die Vorlage nicht einzutreten, weil für die betreffenden Bevölkerungsgruppen im Bürgerrechtsgesetz schon heute Erleichterungen in der Form von verkürzten Fristen vorgesehen seien.

Nach mehrheitlich positiven Vernehmlassungsergebnissen verabschiedete die SPK-NR die Vorlage am 5. November 2015 ohne Änderungen mit 17 zu 6 Stimmen, beschloss aber, zu Artikel 38 Absatz 1 die Stellungnahme des Bundesrates einzuholen. Hier geht es darum, ob mit der Verfassungsänderung das Einbürgerungsverfahren im Bereich der eingetragenen Partnerschaft abschliessend geregelt werden soll oder ob auch künftige Entwicklungen einbezogen werden sollen. Die Kommissionsminderheit I (Campell) schlägt vor, zur Umsetzung des Anliegens der parlamentarischen Initiativen eine offene Formulierung zu wählen, wonach der Bund Erwerb und Verlust der Bürgerrechte aufgrund von Zivilstandsbeziehungen, wie die Abstammung, die Heirat, die Eintragung der Partnerschaft und die Adoption, regelt. Die Kommissionsminderheit II (Barrile) beantragt, in die Verfassungsbestimmung lediglich den Begriff "Zivilstandsbeziehungen" einzuführen, weil darunter selbstredend alle Arten von bestehenden und allfällig neu zu schaffenden gesetzlichen Zivilstandsbeziehungen subsumiert seien. Der Bundesrat sprach sich in seiner Stellungnahme für den Antrag der Minderheit II aus.

Die Kommissionsmehrheit möchte jedoch diesen noch nicht klar greifbaren Entwicklungen zum heutigen Zeitpunkt nicht vorgreifen. Entsprechende Vorschläge dürften voraussichtlich umstritten sein; die Vorlage soll nicht mit diesem zusätzlichen Element belastet werden. Deshalb entschied sich die Kommission am 4. Februar 2016 mit 16 zu 8 Stimmen gegen den Antrag der Minderheit I und mit 15 zu 8 Stimmen gegen den Antrag der Minderheit II.

Die Umsetzung der vorgeschlagenen Verfassungsänderung erfolgt in Vorlage 2, im Bürgerrechtsgesetz, konkret mit der Streichung von Artikel 10 und der Ergänzung von Artikel 21 Absatz 5. Die Kommission beantragt Ihnen deshalb, Artikel 10 aufzuheben. Mit der vorgeschlagenen Änderung der Bundesverfassung bleibt nämlich im Bereich der Einbürgerung von Personen in eingetragener Partnerschaft kein Raum mehr für eine ordentliche Einbürgerung in einem kantonalen Verfahren. Mit der Ergänzung von Artikel 21 Absatz 5, wo es heisst: "Die Absätze 1 bis 4 gelten für die eingetragene Partnerschaft sinngemäss", wird die eingetragene Partnerschaft der Ehe punkto erleichterte Einbürgerung gleichgestellt.

Im Namen und Auftrag Ihrer Staatspolitischen Kommission bitte ich Sie, auf die beiden heute vorliegenden Entwürfe einzutreten und in der Detailberatung den Anträgen der Kommissionsmehrheit zuzustimmen.