Keller-Sutter Karin · Ständerat · 2016-03-17

Wortprotokoll

Die APK Ihres Rates hat den Postulatsbericht "Freihandelsabkommen mit der EU statt bilaterale Abkommen" am 18. Januar dieses Jahres beraten und ihn als umfassendes Dokument gewürdigt. Ich bedanke mich beim Bundesrat für die sorgfältige Auslegeordnung über die Bedeutung und den Inhalt des Freihandelsabkommens mit der EU aus dem Jahre 1972 sowie des heutigen bilateralen Vertragswerks.

Auslöser des Postulates waren ja Äusserungen der Gegner der Personenfreizügigkeit, die laut über einen sogenannten Plan B nachgedacht haben, sollte es aus irgendeinem Grund dazu kommen, dass das Personenfreizügigkeitsabkommen wegfallen würde und damit auch das bilaterale Vertragswerk infrage gestellt wäre. Für diesen Fall sollte die Schweiz mit der EU ein umfassendes Freihandelsabkommen aushandeln, das an die Stelle der bilateralen Verträge treten sollte. Ähnliches ist übrigens von den Brexit-Befürwortern zu hören, die sich bei einem Austritt Grossbritanniens aus der EU den Abschluss eines WTO-plus-Abkommens vorstellen. Der Bericht präsentiert denn auch eine umfassende Analyse beider Wege und stellt diese einander gegenüber. Angesichts des breiten Interesses an dieser Fragestellung hat der Bundesrat eine breite Abstützung des Berichtes angestrebt. Bei der Ausarbeitung waren also nicht nur verschiedene Bundesstellen beteiligt, sondern auch externe Expertinnen und Experten.

Zunächst musste - und das ist wichtig - im Bericht der Begriff des "umfassenden Freihandelsabkommens" geklärt werden, wie er in der Diskussion immer wieder verwendet wird. Damit ist definitionsgemäss ein Freihandelsabkommen gemeint, das auf den Marktzugang beschränkt ist. Der Bundesrat kommt nach eingehender Analyse zur Auffassung, dass ein solches Abkommen einen klaren Rückschritt zu den bilateralen Verträgen mit der EU bedeuten würde. Eine Abkehr von den bilateralen Verträgen wäre mit grosser Unsicherheit verbunden, da eine Neuverhandlung eines umfassenden Freihandelsabkommens im Interesse beider Seiten liegen müsste - die Bereitschaft müsste auf beiden Seiten vorhanden sein, und es würde ja dann auch einige Zeit in Anspruch nehmen. Dabei könnte ein Vakuum entstehen, das zu grosser Rechtsunsicherheit führen könnte, was sich negativ auf den Werkplatz Schweiz auswirken könnte. Es gilt zu bedenken, dass die bilateralen Verträge in vielen Bereichen für Schweizer Anbieter binnenmarktähnliche Verhältnisse geschaffen haben. Die Kommission teilte in ihrer Diskussion dieses Fazit des Bundesrates.

Zum Bericht: Der Bericht untersucht sektoriell horizontale Fragen und institutionelle Mechanismen, und zwar für die einzelnen Bereiche Warenverkehr, Handel mit Dienstleistungen, Personenverkehr, Kapitalverkehr und öffentliches Beschaffungswesen. Er zieht auch einen Vergleich zwischen den bilateralen Verträgen und einem umfassenden Freihandelsabkommen. Einzuschränken ist, dass ein Freihandelsabkommen - ich habe es schon angetönt - jeweils das Ergebnis von Verhandlungen zwischen den Vertragsparteien ist. Ein tatsächliches Ergebnis vorwegzunehmen ist deshalb nicht ganz einfach. Unklar wäre, inwieweit Teile des bilateralen Vertragswerks, das heute besteht, in ein Freihandelsabkommen überführt werden könnten.

Erlauben Sie mir, kurz die Ergebnisse des im Bericht angestellten Vergleichs in den wichtigsten Bereichen darzustellen und dazu kurz etwas zu sagen.

Im Unterschied zum heutigen bilateralen Vertragswerk würde ein umfassendes Freihandelsabkommen mit der EU den grössten Teil der heute von den bilateralen Verträgen abgedeckten Bereiche ausschliessen. Im Bereich der technischen Handelshemmnisse könnte es sein, dass Produkte, die in der Schweiz unter einem EU-Label vermarktet werden, unterschiedliche Anforderungen erfüllen und damit einer doppelten Konformitätsbewertung unterzogen werden müssten. Das könnte bedeuten, dass für den Schweizer Markt und für den EU-Markt jeweils verschiedene Produkteserien hergestellt werden müssten. Das führt natürlich zu Mehrkosten. In der Kommission war von einer Schätzung aus dem Jahr 2011 die Rede, die zwischen 160 und 320 Millionen Franken liegt.

In den Bereichen Pflanzenschutz, Futtermittel, Saatgut, biologische Landwirtschaft, Früchte und Gemüse sowie im Veterinärbereich müssten wieder Grenzkontrollen und Zeugnisse eingeführt werden, im Bereich der Zollsicherheit würde eine Voranmeldepflicht für Warenimporte aus der EU bzw. für Warenexporte in die EU gelten. Die sektoriellen Bestimmungen im Dienstleistungsbereich, welche im Rahmen des bilateralen Vertragswerks enthalten sind, würden mit einem Übergang zu einem umfassenden Freihandelsabkommen wegfallen. Damit sind die Abkommen im Landverkehrs- und im Versicherungsbereich gemeint, das Abkommen zum Luftverkehr sowie die Dienstleistungserbringung gemäss Freizügigkeitsabkommen. Sodann würde im Bereich des Personenverkehrs die heutige Personenfreizügigkeit wegfallen. [PAGE 227]

Es gibt aber auch Bereiche, die in den bilateralen Verträgen abgedeckt sind, die auch in einem Freihandelsabkommen aufgenommen werden könnten. Beispielsweise könnten im Warenverkehrsbereich ein Verbot von Zöllen auf Industrieprodukten, Handelsdisziplinen gemäss dem WTO-Ansatz, gemeinsame Ursprungsregeln und die daraus folgende Kumulationsmöglichkeit sowie gewisse Vereinfachungen und eine Beschleunigung der Grenzkontrollen und -formalitäten wohl auch Teil eines Freihandelsabkommens sein.

Ähnliches gilt für den Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens. Die dort gewährten Konzessionen wären im Rahmen eines umfassenden Freihandelsabkommens mit der EU weitgehend mit den heutigen bilateralen Verträgen vergleichbar bzw. deckungsgleich. Die Ausführung solcher Aufträge wäre aber ohne Freizügigkeitsabkommen erschwert, was sich auf die Vergabepraxis in der EU bzw. auf die Wahrscheinlichkeit, dass Schweizer Unternehmen den Zuschlag eines öffentlichen Auftrags erhalten, auswirken könnte.

Dann sind Bereiche betroffen, die heute von den bilateralen Verträgen nicht erfasst sind, die jedoch durch ein Freihandelsabkommen tangiert werden. Es ginge hier um zusätzliche Liberalisierungen und Marktöffnungen; diese betreffen vor allem die Landwirtschaft. Die Agrarzölle sind im aktuellen bilateralen Vertragswerk ja nur punktuell geregelt. Aufgrund des heute relativ geringen Liberalisierungsgrades der Zölle im Agrarbereich besteht beim Marktzugang für Landwirtschaftsprodukte ein erhebliches zusätzliches Liberalisierungspotenzial. Ein neuverhandeltes Freihandelsabkommen würde die Zölle auch für Landwirtschaftsprodukte umfassender abdecken, wobei der aus den Verhandlungen resultierende Liberalisierungsgrad den Handelsinteressen beider Partner entsprechen müsste. Da ein solches Abkommen keine Rechtsharmonisierung vorsehen würde, wäre der Spielraum für Verbesserungen des Marktzugangs im nichttarifären Bereich, der für die Schweiz ebenfalls von grossem Interesse ist, begrenzt. Nicht tarifär sind beispielsweise Bestimmungen zur Lebensmittelsicherheit oder Produktesicherheit im Bereich der öffentlichen Gesundheit. Im Vergleich zum bisher verfolgten Ansatz von parallelen Verhandlungen im Agrar- und Lebensmittelbereich wäre also eine rein tarifäre Marktöffnung im Agrarbereich im Rahmen eines Freihandelsabkommens wohl nicht im Interesse der Schweizer Landwirtschaft und würde wohl auch zu grossem Widerstand führen.

Der Abschluss eines klassischen Handelsabkommens für den gesamten Dienstleistungssektor wäre denkbar, hätte aber einen beschränkten Mehrwert, weil die EU und die Schweiz den Gats-Ansatz bereits in der WTO weitgehend ausgereizt haben. Ein Rückfall auf eine reine WTO-Position dürfte als fragwürdig eingestuft werden. Es gibt ja Kreise, die sagen, man könnte den Bilateralismus eigentlich verlassen und sich auf eine reine WTO-Position zurückziehen. Wenn man aber die Entwicklung der WTO etwas beobachtet, so weiss man, dass das zu hinterfragen ist: Die Efta-Delegation der Bundesversammlung hatte eine Sitzung mit EU-Kommissarin Malmström, die in dieser Frage recht deutlich war und nicht gerade das Ende der WTO verkündet, aber relativ deutlich gesagt hat, dass die WTO geringe Zukunftschancen habe, auch angesichts des Freihandelsabkommens zwischen den USA und dem pazifischen Raum, also TPP, und auch TTIP, das ja ausgehandelt werden soll.

Die bilateralen Verträge decken also nach dem Gesagten nach Auffassung des Bundesrates die Interessen der Schweiz aus all den genannten Gründen besser ab, als dies mit einem umfassenden Freihandelsabkommen je erreicht werden könnte. Sie bilden einen massgeschneiderten rechtlichen Rahmen, welcher den engen wirtschaftlichen und politischen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU sowie der geografischen Lage der Schweiz im Zentrum Europas Rechnung trägt.

Die bilateralen Verträge sind das Ergebnis einer fortlaufenden Interessenabwägung. Damit sei auch gesagt, dass es nicht darum geht, den bilateralen Weg kritiklos heiligzusprechen, denn wir alle wissen, dass es wohl kaum Verträge gibt, die nur Vorteile haben. Es ist aber ebenso verfehlt, die bilateralen Verträge zu verteufeln und sie schlechtzureden. Der Bericht ist in dieser Hinsicht erfrischend nüchtern.

Wir wissen ja, dass gut 55 Prozent unserer Exporte in die EU gehen und rund 80 Prozent unserer Importe aus der EU stammen. Damit ist auch gesagt, dass wir ein Interesse an einem geregelten Verhältnis mit unserem wichtigsten Handelspartner haben. Auch muss man sich bewusst sein, dass die Schweiz und die EU ihre Beziehungen in über 120 Verträgen geregelt haben. Ein solch filigranes Vertragswerk zu ersetzen wäre wohl eine echte Herausforderung, die jahrelange Arbeit beanspruchen würde.

Die Kommission anerkennt denn auch deutlich die Bedeutung des bilateralen Weges und dieser Verträge für den Wohlstand der Schweiz. Der vorliegende Bericht bildet nebst den verschiedenen Berichten zu den ökonomischen Auswirkungen der Bilateralen eine umfassende Grundlage und Auslegeordnung auch für die kommenden Debatten.