Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2016-04-26

Wortprotokoll

Es geht heute um die Genehmigung eines völkerrechtlichen Vertrages durch das Parlament, und zwar um das Protokoll III zur Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien.

Der Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages folgt immer einem ganz bestimmten Ablauf: Der Bundesrat verabschiedet nach Konsultation der Kommissionen und weiterer Kreise ein Verhandlungsmandat. Dann bestimmt der Bundesrat eine Delegation, die die Verhandlungen führt. Sofern das Verhandlungsmandat eingehalten werden kann, wird dann das Ausgehandelte paraphiert. Dazu gibt es dann eine Vernehmlassung. Nachher erfolgt die Unterzeichnung dieses völkerrechtlichen Vertrages. Dann kommt das Parlament zum Zuge, es muss diesen völkerrechtlichen Vertrag nämlich genehmigen. Gleichzeitig ermächtigt damit das Parlament den Bundesrat, diesen völkerrechtlichen Vertrag zu ratifizieren, und dann kommt die Ratifizierung. Das ist das übliche Vorgehen.

Das Vorgehen wurde genau so jetzt auch bei Kroatien angewendet, weil die Personenfreizügigkeit nach dem Beitritt von Kroatien zur Europäischen Union auch auf diesen neuen EU-Mitgliedstaat ausgeweitet werden musste. Dazu braucht es einen neuen völkerrechtlichen Vertrag, eben dieses Protokoll III. Das heisst, auch hier hat der Bundesrat nach Konsultation der Kommissionen ein Verhandlungsmandat verabschiedet. Nach fünf Verhandlungsrunden konnte das Resultat paraphiert werden, das war am 15. Juli 2013. Anschliessend gab es eine Vernehmlassung. Es wurde heute Morgen auch gesagt, dass eine überwiegende Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer das Verhandlungsresultat als ausgezeichnet bewertet hat.

Dann kam am 9. Februar 2014 die Abstimmung über die Masseneinwanderungs-Initiative, die von der Mehrheit der Bevölkerung angenommen worden ist. Aufgrund dieser neuen Ausgangslage hat der Bundesrat festgestellt, dass er das Protokoll III nicht unterzeichnen kann, weil keine Möglichkeit in Sicht war, die neuen Verfassungsbestimmungen mit der Personenfreizügigkeit in Übereinstimmung zu bringen. Das wiederum hat zu Reaktionen aufseiten der EU geführt. Man hat verschiedene Dossiers sistiert, nämlich Horizon 2020, das Programm Erasmus plus für Studenten und das Media-Programm.

Während des ganzen Jahres 2014 war es nicht möglich, mit der EU auch nur ins Gespräch über eine mögliche Lösung zu kommen. Erst im Februar 2015, also nach den Wahlen und nach der Installierung der neuen Europäischen Kommission, war es möglich, mit der EU sogenannte Konsultationen zu vereinbaren. Im Rahmen dieser Konsultationen, die im Jahr 2015 stattgefunden haben, hat der Bundesrat eine neue Ausgangslage schaffen können; dies - ich sage es noch einmal -, nachdem 2014 ein ganzes Jahr lang eine totale Blockade herrschte und keine Möglichkeit bestand, auch nur über eine mögliche Lösung zu diskutieren.

Die neue Ausgangslage, die mit den Konsultationen geschaffen werden konnte, bedeutet Folgendes: Zwischen der Schweiz und der EU besteht Einigkeit darüber, dass eine einvernehmliche Lösung über eine gemeinsame Auslegung der bestehenden Schutzklausel in Artikel 14 Absatz 2 des Freizügigkeitsabkommens angestrebt werden soll. Das heisst, es besteht auch Einigkeit darüber, dass es möglich ist, basierend auf Artikel 14 Absatz 2 eine Lösung zu finden, die auf der einen Seite den Erhalt des Freizügigkeitsabkommens und damit auch des bilateralen Wegs sichert und auf der anderen Seite unsere Rechtsordnung respektiert. Eine solche Lösung gibt es heute noch nicht, aber wir haben identifiziert, wo eine solche einvernehmliche Lösung möglich wäre, worauf sie sich stützen würde. Es besteht der politische Wille, eine solche Lösung zu suchen. Übrigens: Dahinter steckt sehr viel harte Arbeit, das kann ich Ihnen sagen. Hinter dieser Lösungssuche, der Identifizierung dieses bestimmten Artikels, der politischen Einigkeit, dem politischen Willen, der von beiden Seiten dokumentiert wurde, steckt sehr viel Arbeit.

Aufgrund dieser neuen Ausgangslage erachtet es der Bundesrat als sinnvoll, das Protokoll III dem Parlament zur Genehmigung zu unterbreiten. Die Ratifizierung dieses Protokolls kann jedoch erst erfolgen, wenn eine mit dem Freizügigkeitsabkommen kompatible Lösung vorliegt. Heute geht es darum, dass Sie das entsprechende Abkommen genehmigen und, damit verbunden, den Bundesrat ermächtigen, das Protokoll III zu ratifizieren.

Auch in der Kommission wurde die Frage gestellt, ob die Ermächtigung zur Ratifizierung gegen Artikel 121a der Bundesverfassung verstosse oder nicht. Ich kann Ihnen sagen, dass die Ermächtigung zur Ratifizierung nicht gegen Artikel 121a der Bundesverfassung verstösst, weil die Ermächtigung zur Ratifizierung noch keine definitive Willenskundgebung der Schweiz darstellt, sich an das Protokoll III zu binden. Diese wird erst mit der effektiven Übergabe der Ratifizierungsurkunde durch die Schweiz erfolgen.

Der Bundesrat wird über den Zeitpunkt zur Übergabe der Ratifizierungsurkunde zu gegebener Zeit entscheiden. Der richtige Zeitpunkt für die Übergabe kann dann vorliegen, wenn die Verfassungsmässigkeit gegeben ist oder, falls die Ausführungsgesetzgebung dann noch nicht vorliegt, wenn eine verfassungsmässige Umsetzung in Aussicht steht. Ob die Lösung am Ende den Anforderungen der Verfassung genügt oder ob allenfalls der Verfassungstext angepasst werden muss, kann heute nicht vorausgesagt werden.

Am 4. März 2016 wurde das Protokoll III unterzeichnet. Mit der Unterzeichnung ändert sich für die kroatischen Staatsangehörigen im Moment aber nur eines: Sie können seit dem 11. März 2016 nämlich als Touristen für einen Aufenthalt von bis zu maximal 90 Tagen innerhalb von 180 Tagen mit der Identitätskarte in die Schweiz einreisen, sie benötigen dafür keinen Pass mehr. Sie sind in diesem Punkt den übrigen EU-Bürgerinnen und -Bürgern gleichgestellt. Für Kroatinnen und Kroaten, die in der Schweiz eine Erwerbstätigkeit ausüben wollen, ändert sich aber derzeit nichts. Die Vorauskontingente bleiben unverändert in Kraft, das Freizügigkeitsabkommen kommt aber erst auf Kroatien zur Anwendung, wenn, wie gesagt, das Protokoll in Kraft getreten ist.

Nun, wie geht es weiter? Wenn wir im Sommer dieses Jahres mit der EU eine einvernehmliche Lösung erzielen, und das ist das erklärte Ziel des Bundesrates, dann kann die Ratifikation des Protokolls III zügig bis zum Februar 2017 erfolgen. Diese Frist wiederum ist ja wichtig für die Vollassoziierung der Schweiz an Horizon 2020.

Ich möchte in diesem Zusammenhang noch kurz auf zwei wesentliche Inhalte des Protokolls III zu sprechen kommen, nämlich einerseits auf die Dauer des Übergangsregimes und andererseits auf die Möglichkeit zur Anrufung der Ventilklausel. [PAGE 644]

Wie bereits in den vorangegangenen Erweiterungsrunden, d. h. bei den EU-8-Staaten und den EU-2-Staaten Rumänien und Bulgarien, erfolgt auch der Zugang von kroatischen Staatsangehörigen zum Schweizer Arbeitsmarkt schrittweise. Vorgesehen ist eine insgesamt zehnjährige Übergangszeit. Der Inländervorrang, die Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie eine Kontingentierung kommen während dieser Übergangsperiode zur Anwendung. Am wahrscheinlichsten ist es, dass eine Übergangsperiode von fünf Jahren sowie eine Möglichkeit zur Anrufung der Ventilklausel während ebenfalls fünf Jahren zur Anwendung kommen werden. Die Übergangsperiode von fünf Jahren kann von der Schweiz einseitig beschlossen werden. Falls dann nach Ablauf der arbeitsmarktlichen Beschränkungen, also nach dieser Übergangsperiode, sehr viele Erwerbstätige aus Kroatien einwandern sollten, dann könnte die Schweiz die Ventilklausel anrufen. Beim Ventilklausel-Mechanismus konnte im Rahmen der Verhandlungen eine ganz klare Verbesserung erreicht werden. Der mögliche Umgehungseffekt bei der Ventilklausel über die Aufenthaltsbewilligungen B oder über die Kurzaufenthaltsbewilligungen L konnte nämlich beseitigt werden. Das heisst, für Kroatien gilt die Regelung, dass die Ventilklausel auch auf die jeweils andere Bewilligungskategorie zur Anwendung kommt, wenn die quantitativen Voraussetzungen bei einer Bewilligungskategorie erfüllt sind.

Zusammenfassend kann also gesagt werden, dass die Verhandlungsziele des Bundesrates bei der Aushandlung des Protokolls III vollständig erreicht wurden. Die Ratifizierung des Protokolls III ist einerseits ein notwendiger Schritt zum Erhalt des Personenfreizügigkeitsabkommens, andererseits ist sie ein wichtiger Schritt für die Konsolidierung und Weiterentwicklung des bilateralen Weges, weil sie auch die Gleichbehandlung aller EU-Mitgliedstaaten bedeutet. Andererseits ist die Ratifizierung des Protokolls III bis zum 9. Februar 2017 aber auch eine Voraussetzung für die Vollassoziierung der Schweiz an das Forschungsrahmenabkommen Horizon 2020. Ohne Ratifizierung bis zum 9. Februar 2017 hätte die Schweiz lediglich noch den Status eines Drittstaates. Schweizer Forscherinnen und Forscher müssten sich dann an bestehende Projekte als Drittstaatpartner anschliessen, ohne Finanzierung durch die EU; das wäre auch der Reputation des Forschungsplatzes Schweiz abträglich.

Kroatien hat eine Bevölkerung von rund vier Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern, was im Vergleich zu den letzten beiden EU-Erweiterungsrunden eine relativ kleine Zahl ist. Allerdings lebt mit rund 30 000 Kroatinnen und Kroaten bereits heute eine namhafte kroatische Diaspora in der Schweiz, also fast doppelt so viele Personen wie die in der Schweiz ansässigen Rumänen und Bulgaren zusammen. Das stellt einen Migrationsanreiz dar. Es ist daher wichtig, dass die Schweiz mit dem vorliegenden Protokoll III vorteilhafte und auch griffige Übergangsbestimmungen ausgehandelt hat.

Ich würde jetzt gerne auch gleich noch kurz zu den Anträgen der Kommissionsminderheiten Stellung nehmen. Zwei Minderheitsanträge sind für den Bundesrat unproblematisch, sie sind aber auch rein deklaratorischer Natur. Mit ihrem Antrag möchte die Minderheit Riklin Kathy im Ingress einen Verweis auf die bisher erfolgten Abstimmungen über die Personenfreizügigkeit aufnehmen; die Minderheit Sommaruga Carlo möchte den Bundesrat beauftragen, in der Umsetzung von Artikel 121a mit der EU eine einvernehmliche Lösung zu suchen, was ja bekanntlich der Fall ist. Noch einmal, der Bundesrat kann grundsätzlich mit beiden Minderheitsanträgen leben, sie ändern aber an der Sache nichts.

Hingegen möchte ich Sie bitten, den Antrag der Minderheit Reimann Maximilian abzulehnen. Mit diesem Antrag werden nämlich die Optionen bei der Umsetzung des neuen Verfassungsartikels für Bundesrat und Parlament eingeengt. Da muss ich ja schon fragen: Warum wollen Sie, wenn Sie vor Verhandlungen stehen, freiwillig und ohne Not Ihre eigenen Verhandlungsoptionen jetzt schon einschränken? Das bringt Ihnen eigentlich überhaupt nichts. Sie schwächen einfach Ihre eigene Verhandlungsposition. Warum wollen Sie den möglichen Schluss der Verhandlungen jetzt schon auf den Tisch legen und sagen, was Sie dann machen? Jeder, der mit einem Verhandlungspartner verhandelt, legt seine Karten nicht schon am Anfang auf den Tisch und sagt, was er dann am Schluss macht, sondern hält sich alle Optionen offen. Er verhandelt möglichst in der Position der Stärke.

Ich bitte Sie, diesen Antrag abzulehnen, weil er unsere Verhandlungsmöglichkeiten und Optionen unnötig einschränkt.