Jositsch Daniel · Ständerat · 2016-06-02

Wortprotokoll

Ich gebe dem Kommissionsberichterstatter Recht: Wir befinden uns in einer schwierigen Situation. Es geht bei der vorliegenden Frage der Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien um ein wesentliches Element im Zusammenhang mit der Frage, wie die Masseneinwanderungs-Initiative umgesetzt werden kann. Es geht damit um eine wesentliche Frage für die Wirtschaft in der Schweiz. Und es geht auch - und vielleicht in dieser Diskussion ganz in erster Linie - um die Zukunft des Forschungsplatzes Schweiz. Nichtsdestotrotz müssen wir die Frage mit nüchternem Blick und unaufgeregt betrachten.

Die Ratifizierung des Protokolls zur Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien ist für die Fortführung der bilateralen Verträge zwingend. Kroatien ist der Europäischen Union beigetreten. Damit sind wir, wenn wir die bilateralen Verträge fortsetzen wollen, faktisch dazu verpflichtet, die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien vorzunehmen. Das ist an und für sich in der Kommission unbestritten. Die bilateralen Verträge werden durch die Masseneinwanderungs-Initiative nicht infrage gestellt. Vielmehr besteht der Auftrag, diese neu zu verhandeln, soweit es im Zusammenhang mit der Personenfreizügigkeit einen Widerspruch zur Masseneinwanderungs-Initiative gibt. Wir befinden uns aber hier bekanntlich in einer Art Übergangsphase, innerhalb dieser drei Jahre, in denen der Bundesrat, wie er den Auftrag erhalten hat, das neu aushandeln soll. In diesen drei Jahren kommt jetzt eben diese Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien auf uns zu. Und das hat im Wesentlichen auch mit Horizon 2020 zu tun.

Im Zusammenhang mit diesem EU-Forschungsprogramm, das einen Umfang von 80 Milliarden Euro hat und die Forschung in Europa ganz wesentlich dominiert - weshalb ganz entscheidend ist, dass wir als Spitzenforschungsplatz auch mit dabei sein können -, ist mit der Schweiz vereinbart worden, dass wir die Vollassoziierung haben können. Wir haben sie im Moment nicht, wir sind teilassoziiert. Es ist vereinbart worden, dass wir die Vollassoziierung - und diese ist notwendig, um dabei zu sein - erhalten können, wenn wir bis zum 9. Februar 2017, also bis zum 9. Februar des nächsten Jahres, die Erweiterung der Personenfreizügigkeit ratifiziert haben.

Dieser Termin ist nicht zufällig gewählt worden, sondern hier hat die Europäische Union nichts anderes gemacht, als unsere Verfassung zu lesen. Sie hat gesagt: "Ihr habt eine Masseneinwanderungs-Initiative angenommen, das sehen wir ein. Das Volk hat euch diese Übergangsfrist von drei Jahren gegeben, also nehmen wir genau diese drei Jahre." Wenn Sie zum 9. Februar 2014 drei Jahre dazurechnen, kommen Sie zum 9. Februar 2017. Dieser Termin ist nicht eine Frist, mit der uns die Europäische Union piesacken möchte. Das ist vielmehr die Frist, die wir uns selbst gegeben haben und die uns die Europäische Union mit Blick auf unsere Verfassung auch einräumt. Der Termin 9. Februar 2017 ist aber, das ist uns mehrmals versichert worden, ein Automatismus. Das heisst, wenn bis zum 9. Februar 2017 keine Ratifizierung des Kroatien-Protokolls vorliegt, dann sind wir automatisch nicht vollassoziiert. Die Ratifizierung ist allerdings ebenfalls ein Automatismus. Das heisst, wenn wir ratifizieren, sind wir automatisch bei Horizon 2020 vollassoziiert. Es braucht dann also keine weiteren Verhandlungen mehr.

Dieser Termin ist nicht verhandelbar. Es ist zwar auch gesagt worden und wird vermutlich heute Morgen wiederholt, man könne ja dann immer noch mit der Europäischen Union verhandeln. Natürlich können Sie immer mit der Europäischen Union verhandeln, aber Fakt ist: Am 9. Februar 2017 wären wir nicht vollassoziiert, und alles, was neu verhandelt wird, müsste mit sämtlichen Staaten der Europäischen Union im ordentlichen Verfahren erfolgen, wie eben mit der Europäischen Union auch über andere Dinge verhandelt wird. Es können also Monate, vermutlich eben Jahre ins Land ziehen, bis wir hier wieder eine Vollassoziierung vornehmen könnten - unter der Bedingung, dass die Europäische Union das überhaupt möchte. Und Sie können davon ausgehen, dass die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit [PAGE 312] auf Kroatien mit Sicherheit weiterhin eine Bedingung bleiben würde.

Bis hier sind weitgehend alle einer Meinung: Wir wollen Horizon 2020, wir wollen die Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien. Die Hauptfrage in der Kommission war aber die Verfassungsmässigkeit. Sie können mir glauben: Ich bin der Letzte, der die Verfassung mit Füssen treten möchte. Sie dürfen mir glauben, dass die Verfassungsmässigkeit für mich ein heiliges Gut ist. Ich würde nie irgendetwas machen wollen, was nicht mit der Schweizerischen Bundesverfassung in Übereinstimmung steht. Aber - und hier, glaube ich, hat die Mehrheit in der Kommission eine falsche Einschätzung vorgenommen - es geht hier nicht um eine verfassungsmässige Frage, die wir heute Morgen beantworten müssen. Ich beziehe mich hier auf die wahrscheinlich renommierteste Europarechtlerin der Schweiz, auf Frau Professorin Astrid Epiney. Sie haben vielleicht gestern den Artikel in der "NZZ" gesehen - ich habe ihn hier ausgedruckt -, wo sie noch einmal auf diese Frage Bezug nimmt. Nochmals: Das ist die renommierteste Europarechtlerin der Schweiz. Der Titel des Artikels lautet: "Eine politische Frage". Das ist es.

Es ist eine politische Frage. Warum? Artikel 121a Absatz 4 der Bundesverfassung - also eine Bestimmung der Masseneinwanderungs-Initiative - sagt: "Es dürfen keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen diesen Artikel verstossen." Bezüglich der bestehenden Verträge sagen die Übergangsbestimmungen: "Völkerrechtliche Verträge, die Artikel 121a widersprechen, sind innerhalb von drei Jahren nach dessen Annahme durch Volk und Stände neu zu verhandeln und anzupassen." Wir haben es hier also mit einer, wie man sagen würde, Situation sui generis zu tun. Das gibt es eigentlich sonst nicht. Wir haben mit dem Kroatien-Protokoll auf der einen Seite einen neuen Vertrag, das sagt auch Frau Epiney. Aber er hängt natürlich mit einem bestehenden Vertrag zusammen.

Mit Bezug auf diesen bestehenden Vertrag sagt die Bundesverfassung: Da muss der Bundesrat noch neu verhandeln, und er hat drei Jahre Zeit. Genau in diesen drei Jahren befinden wir uns. Das Kroatien-Protokoll ist in seiner Existenz abhängig von dieser Anpassung. Sprich: Finden wir keine Lösung im Sinne von Artikel 121a Absatz 4 der Bundesverfassung, der Bestimmung zur Masseneinwanderungs-Initiative, fällt die Personenfreizügigkeit dahin, und damit würde auch das Thema Kroatien automatisch dahinfallen. Das heisst, das Kroatien-Protokoll kann selbstverständlich nicht unabhängig von der Personenfreizügigkeit existieren.

Deshalb sagt Frau Epiney in diesem "NZZ"-Artikel von gestern: "Das Kroatien-Protokoll stellt materiell lediglich eine Modifikation des Freizügigkeitsabkommens dar - woran auch der Umstand, dass eine neue Vertragspartei, Kroatien, hinzukommt, für die zudem spezifische Übergangsfristen vorgesehen sind, nichts ändert." Und weiter: "Aus rechtlicher Sicht ist eine Unterzeichnung, parlamentarische Genehmigung und Ratifizierung des Abkommens ohne irgendwie geartete Bedingungen zulässig."

Fazit: Es besteht verfassungsmässig eine spezielle Situation, die so sonst nicht existiert und die uns einen gewissen Handlungsspielraum lässt - den Handlungsspielraum, der diese Frage eben zu einer politischen Frage macht. Deshalb müssen wir die Frage politisch beantworten. Es ist keine Verfassungsdiskussion, die wir hier führen müssen. Wir müssen eine politische Diskussion führen.

Damit kommen wir zur eigentlichen Hauptfrage, die wir heute besprechen müssen, statt uns hinter verfassungsrechtlichen Diskussionen zu verstecken. Worum geht es eigentlich? Der Bundesrat hat es gesagt, und wir alle wissen es: In drei Wochen wird die Brexit-Abstimmung stattfinden. Wenn die Brexit-Abstimmung so herauskommt, wie die meisten von Ihnen das hoffen, dann öffnet sich ein Zeitfenster. Innerhalb dieses Zeitfensters hat der Bundesrat Zeit zu verhandeln, um mit der Europäischen Union eine vernünftige Lösung zur Masseneinwanderungs-Initiative zu finden. Dieses Zeitfenster ist - das wissen wir - extrem knapp. Wir haben weiss Gott nicht mehr viel Zeit. Im Februar ist Ende der Fahnenstange. In diesem halben Jahr muss der Bundesrat Lösungen finden.

Der Bundesrat - das ist absolut klar, alles andere wäre verfassungswidrig - muss eine verfassungskonforme Lösung finden, damit er das Kroatien-Protokoll ratifizieren kann. Aber es gibt verschiedene Lösungen, wie es uns die Frau Bundesrätin in der Kommission einleuchtend geschildert hat. Es gibt die Lösung extern mit der EU; es gibt die Lösung intern, gemäss der wir unsere Gesetzgebung anpassen. Entscheidend ist einfach, dass die Personenfreizügigkeit und entsprechend auch die Erweiterung auf Kroatien mit der Bundesverfassung und mit der Masseneinwanderungs-Initiative kompatibel sind. Wie wir das schaffen und wie der Bundesrat das schafft, steht schlussendlich auf einem anderen Blatt.

Was tun wir aber, wenn wir der Mehrheit zustimmen? Wir nehmen eine ganz rigide, ganz einseitige Bestimmung an, die vorsieht, dass mit der Europäischen Union eine Lösung bestehen muss. Sie muss bestehen, und "bestehen" bedeutet, dass sie den gesetzgeberischen Prozess hinter sich gebracht hat. Wir können uns jetzt nicht im Ernst auf diese Bestimmung beziehen und behaupten, wie Sie auch noch hören werden: "Nein, ratifiziert werden kann jetzt nicht, weil eine Lösung bestehen muss!" Und dann im entscheidenden Moment, bevor allenfalls diese Lösung durch ein Referendum gegangen ist, wird plötzlich gesagt: "Nein, nein - dieses Wort 'bestehen' muss man relativ sehen; das heisst, dass es auch nur so ein bisschen absehbar sein kann." Das Wort "bestehen" heisst hier, dass die Lösung bereits besteht.

Stellen Sie sich jetzt auch die Frage: Ist es überhaupt möglich, dass diese Bedingung der Mehrheit erfüllt wird? Ich sage Ihnen, dass das zwar nicht gänzlich, aber faktisch unmöglich ist. Damit verhindern Sie, dass dieses Kroatien-Protokoll bis am 9. Februar 2017 ratifiziert werden könnte, und damit schliessen Sie die Tür für Horizon 2020 vermutlich definitiv zu. Dieses Risiko dürfen wir nicht eingehen! Wie gesagt geht es nicht darum, dem Bundesrat einen Blankocheck zu erteilen. Aber in der Verfassung steht, dass wir genehmigen und der Bundesrat ratifiziert. "Genehmigen" ist kein Befehl an den Bundesrat, "genehmigen" ist lediglich ein Autorisieren, das in der Bundesverfassung so vorgesehen ist. Der Bundesrat entscheidet in der konkreten Situation, ob er in Übereinstimmung mit der Verfassung ratifizieren kann oder nicht.

Der Unterschied zwischen der Variante der Mehrheit und der Variante der Minderheit ist, dass die Mehrheit den Handlungsspielraum des Bundesrates extrem einschränkt: Wir machen uns faktisch abhängig von der Europäischen Union. Mit dieser Lösung setzen wir Druck auf, aber bei uns, nicht bei der Europäischen Union; denn die Europäische Union kann unsere Entscheidung ja lesen. Sie kann mit dem Bundesrat verhandeln und sagen: "Nein, lieber Bundesrat, wir wollen noch etwas Besseres; ihr werdet ja gezwungen, mit uns eine Verhandlungslösung zu finden, wir wollen noch ein bisschen mehr." Das heisst, wir setzen bei uns Druck auf. Was die Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative betrifft, haben wir weiss Gott schon genug Druck. Mehr Druck braucht es wirklich nicht.

Auf der anderen Seite: Besteht irgendein Risiko, wenn wir den Bundesrat das Abkommen ratifizieren lassen? Ich vertraue darauf, dass der Bundesrat die Verfassung genauso respektieren wird wie wir. Natürlich besteht ein grosser Druck, aber im Zusammenhang mit der Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative besteht ohnehin ein grosser Druck. Nehmen wir einmal an, der Bundesrat wäre - ich spreche im Konjunktiv - so schwach, dass er diesem Druck nicht widerstehen würde. Was könnte passieren? Nehmen wir einmal an, das Kroatien-Protokoll würde ratifiziert und wir fänden nachher eine Lösung mit der Europäischen Union. Da besteht kein Problem, da sind wir alle einverstanden. Nehmen wir einmal an, es geschehe der Worst Case: Der Bundesrat würde das Kroatien-Protokoll ratifizieren und es fände sich keine Lösung bei der Personenfreizügigkeit. Dann fallen das Abkommen mit Kroatien und damit auch [PAGE 313] Horizon 2020 sowieso dahin - natürlich! Das Problem ist aber: Wenn wir den Bundesrat zusätzlich einschränken, dann schränken wir ihn in Bezug auf die Vielfalt der Lösungen ein, die er finden kann.

Deshalb möchte ich die nationalrätliche Variante, die Handlungsspielraum lässt - und zwar nicht irgendeinen Handlungsspielraum, sondern den Handlungsspielraum, den die Schweizerische Bundesverfassung in solchen Fällen vorsieht. Die Bundesverfassung sagt, dass wir internationale Abkommen genehmigen und dass sie der Bundesrat ratifiziert. Wir machen da nichts, was mit der Verfassung nicht übereinstimmt.

Von daher gesehen geht es nicht darum, einen Blankocheck auszustellen, wie der Berichterstatter der Kommission gesagt hat. Nein, es geht darum, das zu tun, was die Bundesverfassung vorsieht: Wir genehmigen, der Bundesrat ratifiziert.

Verschliessen Sie uns nicht die Handlungsspielräume, die wir in diesen schwierigen Verhandlungen dringend brauchen; engen Sie da den Bundesrat nicht ein. Darum bitte ich Sie eindringlich, selbstverständlich auf das Geschäft einzutreten und vor allem dann die Minderheit zu unterstützen.