Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2016-06-02

Wortprotokoll

Sie beraten heute die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf Kroatien. Der Nationalrat, Sie haben das gehört, hat in der Sondersession im April dem Geschäft mit 122 zu 64 Stimmen bei 1 Enthaltung zugestimmt. Ihre APK hat der Ausdehnung mit 11 zu 1 Stimmen bei 1 Enthaltung ebenfalls zugestimmt.

Ich möchte nochmals kurz zurückblenden: Kroatien ist am 1. Juli 2013 Mitglied der EU geworden. Schon Anfang Oktober 2012 hat die EU der Schweiz ein offizielles Begehren für Verhandlungen gestellt. Am 15. Juli 2013 konnte dann das sogenannte Protokoll III, das Sie heute beraten, das eben die Regelungen der Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf Kroatien festhält, nach fünf Verhandlungsrunden [PAGE 326] paraphiert werden. Nach der Paraphierung fand dann von August bis November 2013 das Vernehmlassungsverfahren statt. Das Verhandlungsresultat wurde damals von der überwiegenden Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer als ausgezeichnet bewertet.

Deshalb erlaube ich mir jetzt doch, auch wenn man bei diesem Kroatien-Protokoll über vieles andere spricht, kurz auf den Inhalt dieses Protokolls einzugehen. Wir haben gegenüber früheren Erweiterungsrunden insbesondere bei der Dauer des Übergangsregimes und bei der Möglichkeit zur Anrufung der Ventilklausel doch auch beträchtliche Verbesserungen herausgeholt. Wie bereits bei den vorangegangenen Erweiterungsrunden, also bei EU-8 und EU-2, erfolgt auch bei der Erweiterung auf Kroatien der Zugang von kroatischen Staatsangehörigen zum Schweizer Arbeitsmarkt Schritt für Schritt. Es ist wahrscheinlich, dass eine Übergangsperiode von fünf Jahren sowie eine Möglichkeit zur Anrufung der Ventilklausel während ebenfalls fünf Jahren zur Anwendung kommen werden. Die Übergangsperiode von fünf Jahren kann von der Schweiz einseitig beschlossen werden. Falls nach Ablauf der arbeitsmarktlichen Beschränkungen sehr viele Erwerbstätige aus Kroatien einwandern sollten, dann kann die Schweiz die Ventilklausel anrufen.

Beim Ventilklauselmechanismus konnten wir im Rahmen dieser Verhandlungen ganz klare Verbesserungen gegenüber früheren Abkommen erreichen. Wir konnten nämlich den möglichen Umgehungseffekt bei der Ventilklausel über die Aufenthaltsbewilligung B oder die Aufenthaltsbewilligung L beseitigen. Sie erinnern sich: Wir hatten bei den früheren Abkommen das Problem, dass es, wenn der Bundesrat die Ventilklausel zum Beispiel für die B-Bewilligungen anruft, einen Umgehungseffekt über die L-Bewilligungen gibt oder umgekehrt. Bei diesem Staatsvertrag ist es jetzt klar: Wenn der Bundesrat die Ventilklausel der einen Kategorie anruft, dann gilt das automatisch auch für die andere Bewilligungskategorie.

Ich möchte jetzt kurz noch auf den Genehmigungsprozess bei einem solchen Protokoll oder Staatsvertrag zu sprechen kommen und Ihnen Folgendes in Erinnerung rufen: Beim Staatsvertrag gibt es ja immer zuerst das Verhandlungsmandat. Wenn man fertigverhandelt hat und das Verhandlungsmandat erfüllt ist, dann paraphiert die Verhandlungsleitung den Vertrag. Ich sage jetzt kurz, wo wir bei Kroatien stehen: Das wurde gemacht. Dann erfolgt die Unterzeichnung, was der Bundesrat macht. Danach kommt die Genehmigung durch das Parlament, und dann folgt ein allfälliges Referendum mit Volksentscheid. Die Genehmigung ist gleichzeitig die Ermächtigung des Bundesrates, den Staatsvertrag zu ratifizieren.

Das ist der übliche Ablauf bei einem völkerrechtlichen Vertrag. Der Bundesrat befand sich also auch hier, bei diesem Staatsvertrag oder Protokoll III zu Kroatien, auf diesem Weg. Wir hatten paraphiert und, wie ich Ihnen gesagt habe, das Ganze in die Vernehmlassung geschickt. Der nächste Schritt wäre die Unterzeichnung des Vertrages gewesen. Dann kam aber die Abstimmung vom 9. Februar 2014, die zur Folge hatte, dass der Bundesrat das Protokoll III zu Kroatien nicht unterzeichnen konnte - weil es im Widerspruch zur neuen Verfassungsbestimmung steht.

Die Frage von Herrn Ständerat Müller Damian möchte ich gerne in diesem Zusammenhang beantworten: Es war also kein Entscheid, den ich - und schon gar nicht nach dem 9. Februar 2014 - gefällt habe. Der Bundesrat hat das entschieden, aber nicht etwa, weil er gesagt hätte, ihm sei die Lust vergangen, das Protokoll zu Kroatien zu unterzeichnen. Vielmehr haben wir seit dem 9. Februar 2014 eine neue Verfassungsbestimmung, die besagt, dass völkerrechtliche Verträge nicht abgeschlossen werden dürfen, wenn sie diesem neuen Verfassungsartikel widersprechen.

Viele von Ihnen haben heute gesagt - ich teile das zu 100 Prozent -: Der Bundesrat - und natürlich nicht nur er, sondern auch Sie - muss sich an die Verfassung halten. Und die Verfassung sagt, dass dieser Vertrag jetzt eben nicht unterzeichnet werden kann. Die Unterzeichnung eines Vertrages ist eine Willenskundgebung. Sie ist in diesem Sinne noch nicht rechtsverbindlich, sodass der Vertrag eingehalten werden muss. Aber sie ist eine klare Willenskundgebung, gemäss welcher man alles dafür tun will, dass nach der Unterzeichnung auch die Ratifikation und damit die verbindliche Verpflichtung kommen, sich an diesen völkerrechtlichen Vertrag zu halten.

Das war die Situation nach dem 9. Februar 2014. Das hat natürlich der EU nicht gepasst - ja lassen wir das einfach mal so stehen. Dann hat die EU gesagt: "Ja, jetzt ziehen wir auch unsere Konsequenzen und sistieren die Verhandlungen einmal oder stellen dann auch Bedingungen für die weitere Zusammenarbeit, und zwar nicht nur bei Horizon 2020, sondern auch bei Erasmus." Das hat auch wehgetan. Auch beim Media-Programm hat es wehgetan. Bei Erasmus haben wir jetzt eigene Wege gefunden, um das irgendwie doch noch einigermassen verträglich umzusetzen, beim Media-Programm auch. Bei Horizon 2020 hat man dann vereinbart, einen Weg zu suchen, damit die Vollassoziierung trotzdem noch mit den entsprechenden Fristen möglich wird. Das haben Sie heute bereits gesagt. Aber es ist eigentlich eine klassische Retorsionsmassnahme. Die passt uns natürlich überhaupt nicht. Aber der EU hat unser Entscheid, mindestens das Freizügigkeitsabkommen und damit auch die Bilateralen am 9. Februar 2014 infrage zu stellen, auch nicht gepasst.

Jetzt sind wir einfach in dieser Situation und müssen uns natürlich überlegen, ob wir uns bei dieser Ausgangslage erpressen lassen. Wie können wir reagieren? Was können wir tun, damit natürlich weiterhin die Interessen unseres Landes bestmöglich eingehalten und vertreten werden? Wir haben nun dieses Spannungsfeld: Auf der einen Seite stehen diese neuen Verfassungsbestimmungen. Ich glaube, da sind wir uns einig, die sind wichtig; da kann man nicht einfach sagen, dass da jetzt ein bisschen was war. Auf der anderen Seite haben wir klare Interessen, bei diesem Horizon-2020-Programm vollassoziiert zu sein. Das ist das Spannungsfeld. In diesem Spannungsfeld befinden wir uns jetzt. Sie spüren das heute Morgen, der Bundesrat spürt das schon seit zwei Jahren.

Was sind jetzt die nächsten Schritte? Immerhin hat der Bundesrat dann auch versucht, suspendierte Verhandlungen zu deblockieren: In der Folge haben wir mindestens für die kroatischen Staatsangehörigen seit dem 1. Juli 2014 separate Kontingente. Das konnten wir tun, das war mit der Verfassung vereinbar. Wir haben auch alle kroatischen Diplome seit dem 1. Juli 2014 anerkannt, die in der Zuständigkeit des Bundesrates waren. Der Bundesrat hat seinen Spielraum also sehr wohl ausgeschöpft. Er hat alles getan, was im Rahmen der neuen Verfassungsbestimmungen möglich war, um hier eben auch die guten Beziehungen zu pflegen und nicht noch härtere, noch schlimmere Retorsionsmassnahmen zu rechtfertigen.

Während eines Jahres nach der Abstimmung über die Masseneinwanderungs-Initiative waren über mögliche Konfliktlösungen mit der EU nicht einmal Gespräche möglich. Sie erinnern sich: Der Bundesrat hat ein Revisionsbegehren gestellt. Das kann er aufgrund des Freizügigkeitsabkommens. Die Antwort der EU kam postwendend: Kommt überhaupt nicht infrage! Es waren keine Gespräche möglich, nicht nur keine Verhandlungen. Erst mit der neuen Kommissionspräsidentschaft und der neuen Kommission war es im Februar 2015 erstmals möglich, überhaupt über diese Frage zu diskutieren - aber nicht zu verhandeln. Es gibt noch immer kein Verhandlungsmandat aufseiten der EU. Wir haben ein Verhandlungsmandat verabschiedet.

Wir haben also seit dem 9. Februar 2014 einen Normenkonflikt: Wir haben einerseits ein Freizügigkeitsabkommen und andererseits Artikel 121a in der Bundesverfassung. Diese beiden passen nicht zusammen. Das ist keine Neuigkeit, das sagte der Bundesrat während der ganzen Abstimmung vor dem 9. Februar. Wir können diesen Normenkonflikt auf verschiedene Arten lösen. Wenn die EU zu einer Lösung Hand bietet, können wir gemeinsam einvernehmlich eine Lösung finden. Das streben wir an. Oder wir können den Konflikt einseitig von unserer Seite aus lösen, indem wir sagen, [PAGE 327] dieser Verfassungsartikel werde geändert oder aufgehoben; die Rasa-Initiative verlangt dies. Wir haben verschiedenste Möglichkeiten, diesen Normenkonflikt zu lösen. Es gibt nicht nur eine Möglichkeit. Aber im Moment haben wir sie einfach nicht.

2015 konnten Konsultationen mit der EU-Kommission durchgeführt werden. Sie brachten insofern eine Veränderung, als es letzten Dezember eine politische Willenskundgebung beider Seiten - der EU und der Schweiz - gab: Man könne, so hiess es, auf der Basis einer bereits bestehenden Schutzklausel, Artikel 14 Absatz 2 im Freizügigkeitsabkommen, durch eine gemeinsame Neuinterpretation eine Lösung auf dieser Basis finden. Ob wir dies am Schluss schaffen oder nicht, kann ich Ihnen heute noch nicht sagen. Es gab aber eine Willenskundgebung, und das war neu. Man hat identifiziert, wo eine Lösung möglich wäre, und man hat den Willen geäussert, diese Lösung zu suchen. Das war die neue Ausgangslage, die es dem Bundesrat ermöglicht hat, das Kroatien-Protokoll im März dieses Jahres zu unterzeichnen.

Unterzeichnen ist eine Willensäusserung. Wir wollen auf diesem Weg nichts tun, das uns davon abhält, auch die nächsten Schritte der Genehmigung und der Ratifizierung zu tun. Und es gibt den Willen, das tatsächlich zu tun. Diese neue Ausgangslage hat es dem Bundesrat also ermöglicht, im März dieses Jahres das Protokoll zu unterzeichnen, ohne die Verfassung zu verletzen.

Ich habe Ihnen den Prozess erläutert. Jetzt sind Sie dran mit der Aufgabe, dieses Protokoll, diesen Staatsvertrag zu genehmigen und damit gleichzeitig den Bundesrat zu ermächtigen, eine Ratifikation vorzunehmen.

Zur Beratung in Ihrer Kommission und zum Vorschlag der Kommissionsmehrheit: Die Kommissionsmehrheit möchte zwar auf den Genehmigungsbeschluss, den Bundesbeschluss eintreten. Sie möchte aber im Bundesbeschluss eine Bedingung für die Ratifikation festhalten, nämlich die, dass mit der EU eine mit der Bundesverfassung vereinbare Regelung zur Steuerung der Zuwanderung bestehen soll. Der Bundesrat hat bereits in der Botschaft festgehalten, dass eine Ratifikation des Protokolls III - der nächste Schritt - eine Lösung voraussetzt, welche die Anforderungen des Freizügigkeitsabkommens und der Verfassung in Einklang bringt, dass also der heute bestehende Normenkonflikt aufgelöst werden muss. Ich verstehe den Antrag der Mehrheit Ihrer Kommission so, dass Sie diese Voraussetzung gemäss bundesrätlicher Botschaft explizit in den Bundesbeschluss geschrieben haben möchten.

In diesem Sinne kann ich Ihnen heute sagen: Die Formulierung der Mehrheit Ihrer Kommission ist für den Bundesrat weder ein Korsett noch ein Befreiungsschlag. Materiell gibt es nämlich zwischen dem, was der Bundesrat in der Botschaft als Voraussetzung für die Ratifikation definiert hat, und dem, was die Kommissionsmehrheit in den Beschlussentwurf schreiben will, keine Differenz. Es ist zwar eher unüblich, dass solche Bedingungen in einen Bundesbeschluss zur Ratifikation eines Staatsvertrages aufgenommen werden. Die Kommissionsmehrheit hat jedoch erklärt, warum sie dies als sinnvoll erachtet. Das müssen Sie entscheiden, dazu kann sich der Bundesrat nicht äussern. Ich kann Ihnen einfach sagen, dass materiell keine Differenz besteht zwischen dem, was die Kommissionsmehrheit in den Beschlussentwurf schreiben will, und dem, was der Bundesrat in der Botschaft festgehalten hat.

Ihre Kommission hat sich auch eingehend mit der Frage auseinandergesetzt, zu welchem Zeitpunkt dann der Bundesrat konkret diese Bedingung gemäss Mehrheit als erfüllt erachten würde. Das Bundesamt für Justiz hat diese Frage im Auftrag Ihrer Kommission ja eingehend geprüft. Klar ist, dass eben dieser Normenkonflikt zwischen dem Freizügigkeitsabkommen und Artikel 121a der Bundesverfassung beseitigt werden muss, damit das Protokoll ratifiziert werden kann.

Wie dieser Normenkonflikt aber beseitigt werden kann, dazu gibt es verschiedene Möglichkeiten; das habe ich Ihnen vorhin gesagt. Deshalb kann Ihnen der Bundesrat heute auch nicht sagen, wann er den Zeitpunkt als definiert erachten wird. Ich sage Ihnen jedoch: Wenn die einvernehmliche Lösung mit der EU in einer gemeinsamen Erklärung besteht, dann kann das der Bundesrat so verabschieden, und dann ist eigentlich die Bedingung erfüllt. Wenn die mögliche Konfliktlösung mit der EU in Form eines Staatsvertrages gefunden würde - ich sage einfach, dass das auch eine Option ist -, dann könnte der Bundesrat das nicht einfach abhaken, sondern in diesem Fall müsste eine Bestätigung durch das Parlament vorliegen. Wenn wir mit der EU keine einvernehmliche Lösung finden, die auch Artikel 121a der Verfassung berücksichtigt, und Ihnen dann zum Beispiel eine Verfassungsänderung vorgeschlagen werden müsste, dann müsste, der Meinung sind wir, dazu mindestens eine Schlussabstimmung durch das Parlament vorliegen.

Was will ich Ihnen damit sagen? Zwei Dinge: Wie die Lösung aussieht, um diesen Normenkonflikt aufzulösen, kann ich Ihnen heute nicht sagen. Ich habe hier etwa acht Optionen vorliegen, aber wahrscheinlich gibt es noch mehr. Deshalb kann ich Ihnen heute auch den Zeitpunkt nicht sagen, zu dem dieser Normenkonflikt dann definitiv gelöst ist. Je nach Lösung verschiebt sich auch dieser Zeitpunkt. Was wir Ihnen sagen können, ist, dass eine gewisse Stabilität vorhanden sein muss, weil wir uns ja - das habe ich vorhin gesagt - bei der Ratifikation auch rechtsverbindlich verpflichten. Und deshalb können wir das Protokoll nicht einfach ratifizieren und der EU sagen, dass es dann schon gut kommt. Wir müssen hier einen stabilen Entscheid haben, und wir sind der Meinung, dass mindestens eine Schlussabstimmung des Parlamentes vorliegen müsste, wenn zum Beispiel eine Verfassungsänderung nötig wäre.

Ich komme noch zu zwei Aussagen, die ich heute auch gehört habe.

Es wurde gesagt, der Bundesrat habe dieses Protokoll viel zu früh vorgelegt, er hätte, bitte schön, zuerst diesen Normenkonflikt lösen und dann erst mit der Vorlage ins Parlament kommen sollen. Wenn wir diesen Normenkonflikt gelöst haben, dann kann es sein, dass es pressiert. Wir haben ja immer noch Horizon 2020 und die entsprechende Forderung im Kopf. Sie hätten dann dem Bundesrat einen Vorwurf gemacht und gefragt, warum er erst jetzt komme, man sei jetzt zu spät dran für die Frist Februar 2017. Deshalb sind wir der Meinung, dass wir Ihnen heute diesen Vertrag zur Genehmigung vorlegen können. Wenn Sie den Vertrag genehmigen und den Bundesrat zur Ratifikation ermächtigen, ist das kein Verfassungsbruch, dann handeln Sie nach wie vor verfassungsmässig. Das ist eine klare Ausgangslage. Deshalb sind wir der Meinung, dass wir Ihnen diesen Vertrag jetzt hier vorlegen müssen, damit wir dann, wenn es nachher eine Lösung gibt, schnell handeln können.

Andere haben gesagt, wir kämen viel zu spät, wir hätten jetzt die ganze Zeit gewartet. Wie ich Ihnen ja gesagt habe, konnten wir das ganze Jahr 2014 nicht einmal mit der EU sprechen. Und wir mussten, bis wir den Vertrag unterzeichnen konnten, immerhin eine Willenskundgebung zur Lösungsfindung haben, dass wir überhaupt unterzeichnen konnten, und das war eben erst Ende März möglich. Deshalb kommen wir jetzt spät mit der Vorlage - ja, das stimmt.

Wir haben zudem diese Dreijahresfrist, die auch noch in der Bundesverfassung steht. Herr Lombardi hat das sehr richtig gesagt. Mit einer Frist im Nacken zu verhandeln ist keine Position der Stärke. Das ist seit dem 9. Februar 2014 eine der unangenehmeren Situationen für den Bundesrat gewesen, aber es ist eben eine Folge dieser Verfassungsnorm. Damit müssen wir leben, und wir versuchen in dieser schwierigen Ausgangslage die bestmögliche Situation zu schaffen.

Was ich seit dem 9. Februar 2014 am meisten höre, vor allem auch von der Wirtschaft, ist das Thema der Rechtsunsicherheit. Die Rechtsunsicherheit ist wirklich Gift für die Wirtschaft. Wir setzen alles daran, dass wir aus dieser Situation der Rechtsunsicherheit herauskommen; wir haben aber gleichzeitig eben auch die Bundesverfassung. In Bezug auf die Verlässlichkeit für die Wirtschaft ist ganz wichtig, dass sich der Bundesrat - und ich hoffe auch das Parlament - wirklich an die Bundesverfassung hält. Es ist nicht die Frage, ob man sich rigoros und streng der Bundesverfassung unterwirft. Wir haben einfach eine Bundesverfassung, die uns [PAGE 328] gewisse Vorgaben macht, und wir halten uns daran. In diesem Sinne danke ich Ihnen, wenn Sie heute auf die Vorlage eintreten.

Wie Sie mit diesem Antrag der Kommissionsmehrheit umgehen wollen, das muss ich wirklich Ihnen überlassen. Das ist jetzt eine Überlegung, die Sie im Parlament machen. Der Bundesrat ist aber daran interessiert, dass er die Genehmigung durch das Parlament möglichst bald erhält, denn vielleicht gibt es dann noch ein Referendum, eine Volksabstimmung. Wir möchten die bestmögliche Ausgangslage schaffen, damit wir dann auch für Horizon 2020 bereit sind. Wir möchten dieses Abkommen auch - wir möchten dieses Forschungsabkommen. Es ist wichtig für die Schweiz.

Das ist also die heutige Ausgangslage. Ich danke Ihnen, wenn Sie dieser Genehmigung zustimmen.