Schmid Martin · Ständerat · 2016-06-13

Wortprotokoll

Wir haben in der WAK-SR am 12. April 2016 die von der SVP-Fraktion bzw. der SP-Fraktion am 19. September 2013 eingereichten Motionen vorberaten. Mit den beiden weitgehend gleichlautenden Motionen wird der Bundesrat beauftragt, eine Gesetzesvorlage zur Lösung des "Too big to fail"-Problems vorzulegen. Die Motion der SVP-Fraktion fordert im Unterschied zur Motion der SP-Fraktion zusätzlich neben der Einführung eines Trennbankensystems noch eine Erhöhung der ungewichteten Eigenkapitalquote.

Die Motionäre begründeten ihre Motionen im Jahr 2013 mit der Sicherheit des Landes, wobei es entscheidend sei, dass es keine Firmen gebe, welche zu gross seien, um im Notfall nicht fallengelassen zu werden. Mit verschiedenen Massnahmen wurden zwar in den vergangenen Jahren die Risiken, welche von einer Bankenkrise ausgehen, verkleinert. Noch immer würde gemäss den Motionären aber eine systemrelevante Bank, sollte sie in gravierende Schwierigkeiten geraten, die Volkswirtschaft mit sich herunterreissen. Der Staat wäre damit gezwungen, diese Bank zu retten, was im schlimmsten Fall zu einem Staatsbankrott führen könnte. Zudem würden die für den Notfall vorgesehenen Massnahmen, würde die geregelte Konkursabwicklung nicht greifen, vor allem nicht in der grenzüberschreitenden Abwicklung. Der Staat habe dafür zu sorgen, dass das "Too big to fail"-Problem gelöst werde. Die vorgeschlagenen Motionen würden die Banken dazu verpflichten, dass die Vermögensverwaltungs- und Geschäftsbanken einerseits von den Banken mit Eigenhandel andererseits getrennt würden. Die vorliegenden Motionen beauftragen darum den Bundesrat, das "Too big to fail"-Problem nach den obenaufgeführten Grundsätzen zu lösen.

Der Bundesrat hielt in seiner Stellungnahme fest, dass das Parlament, basierend auf dem Schlussbericht der Expertenkommission und der Vorlage des Bundesrates, am 30. September 2011 ein umfassendes, inhaltlich abgestimmtes Massnahmenpaket zur Stärkung der Stabilität im Finanzsektor verabschiedet hat, die sogenannte "Too big to fail"-Vorlage. Entsprechend gelten für die systemrelevanten Banken seit dem 1. März 2012 nebst strengeren Vorgaben zur Liquidität und Risikoverteilung verschärfte Eigenmittelanforderungen und organisatorische Massnahmen, die auch im Krisenfall unverzichtbare systemrelevante Funktionen im Zahlungsverkehr sowie im Einlagen- und Kreditgeschäft sicherstellen. Diese Kernfunktionen seien von risikoreicheren Aktivitäten der Banken wie dem Investmentbanking abzugrenzen. In der Folge haben beide Grossbanken ihr Investmentbanking bedeutenden Restrukturierungen und Redimensionierungen unterzogen.

Das Parlament habe damals auch die Idee eines Trennbankensystems geprüft. Hinsichtlich eines Verbots des Eigenhandels für Vermögensverwaltungs- und Geschäftsbanken habe sich gezeigt, dass die Definition des Eigenhandels und damit die Durchsetzbarkeit des Verbots schwierig wären. Auch könnte es nach Auffassung des Bundesrates zu Verlagerungen solcher Tätigkeiten in nicht oder weniger regulierte Sektoren kommen. Die Einführung eines Trennbankensystems würde vollkommen selbstständige Organisationseinheiten mit selbstständiger Firma, betrieblicher Führung und Finanzierung ohne anderweitige Verbindungen innerhalb des Konzerns bedingen und einen massiven Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bedeuten. Selbst eine Holdingstruktur könnte nicht verhindern, dass die abgetrennten schweizerischen Einheiten im Krisenfall durch Länder, welche vom Konkurs einer Tochtergesellschaft betroffen wären, zur Rettung angehalten würden.

Das Parlament kam, wie auch schon die Expertenkommission und der Bundesrat, daher zur Auffassung, dass über die beschlossenen Massnahmen hinausgehende Organisationszwänge wie eine Trennbankenvorschrift oder ein Verbot des Eigenhandels nicht zielführend seien. Systemrelevante Banken müssen heute in Abhängigkeit von den risikogewichteten Positionen Eigenmittelvorgaben erfüllen, die über die allgemein von Banken zu erfüllenden Vorgaben hinausgehen. Zusätzlich müssen sie eine variable Höchstverschuldungsquote, die sogenannte Leverage Ratio, beachten, die subsidiär als Sicherheitsnetz dienen soll. Eine Höchstverschuldungsquote mit einem fixen Prozentsatz, unabhängig von der Höhe der risikogewichteten Anforderungen, ist bis anhin nicht vorgesehen.

Nach den Mindeststandards des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht soll ab dem 1. Januar 2018 für alle Banken eine Höchstverschuldungsquote von 3 Prozent des Kernkapitals gelten. In der nationalen Umsetzung sollen die für systemrelevante Banken bereits bestehenden, strengeren Anforderungen bestehen bleiben. Der Bundesrat beantragte deshalb die Ablehnung beider Motionen.

Am 24. September 2015 stimmte der Nationalrat der Motion 13.3740 mit 93 zu 65 Stimmen bei 2 Enthaltungen, der Motion 13.3743 mit 94 zu 64 Stimmen bei 4 Enthaltungen zu. Dieser Schlussfolgerung des Nationalrates kann sich die Kommission mehrheitlich - der Entscheid fiel mit 7 zu 1 Stimmen bei 4 Enthaltungen - nicht anschliessen.

Die Kommission ist der Ansicht, das System, wie es der Gesetzgeber in der Schweiz zur Lösung der "Too big to fail"-Problematik im Nachgang zur Finanzkrise gewählt hat, habe [PAGE 476] sich grundsätzlich bewährt. In der Schweiz setzt man weniger auf strenge und detaillierte gesetzliche Vorschriften als vielmehr auf die Eigenverantwortung der Banken in Kombination mit Eigenkapitalvorschriften. Entsprechend gibt es in der Schweiz - wie auch in den anderen europäischen Ländern - keine gesetzlichen Trennbankenvorschriften. Im Hinblick auf eine Lösung des "Too big to fail"-Problems wurden in den letzten Jahren jedoch wichtige Fortschritte erzielt. Die Banken haben selbst Massnahmen getroffen und sind an der Umsetzung von Notfallplänen, gemäss denen die systemrelevanten Teile im Falle einer Krise abgetrennt und eigenständig weitergeführt werden können.

Nach Auffassung der Kommission ist zudem ein gewisser Eigenhandel zur Absicherung der Geschäfte unabdingbar. Eine Unterscheidung zwischen notwendigem und spekulativem Eigenhandel wäre allerdings fast nicht möglich. Zudem befürchtet die Mehrheit der Kommission, dass die Kreditversorgung der Unternehmen bei einem Systemwechsel erschwert werden könnte, weil die Banken in der Schweiz bei Unternehmensfinanzierungen eine wichtige Rolle spielen.

Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die revidierte Eigenmittelverordnung die Forderungen der Motionen erfüllt, teilweise sogar darüber hinausgeht. Anderslautende Vorgaben in Bezug auf die Eigenmittel sind deshalb nach Ansicht der Kommission weder nötig noch zielführend. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat die revidierten "Too big to fail"-Bestimmungen am 11. Mai 2016 verabschiedet hat.

Zusammengefasst: Die Kommission kommt nach der Beratung zur Schlussfolgerung, dass der bisher vom Parlament eingeschlagene Weg weitergegangen werden sollte, und sie beantragt Ihnen deshalb mit 7 zu 1 Stimmen bei 4 Enthaltungen, beide Motionen abzulehnen. Das Gleiche gilt auch für den Antrag von Kollege Minder, der jetzt hier als Einzelantrag eingereicht worden ist.