Fluri Kurt · Nationalrat · 2016-09-21

Wortprotokoll

Die Volksinitiative "gegen Masseneinwanderung" ist am 9. Februar 2014 von 50,3 Prozent der Stimmenden und von zwölf Kantonen sowie fünf Halbkantonen angenommen worden. Sie verlangt eine eigenständige Steuerung der Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern. Zur Erreichung dieses Ziels schreibt sie vor, dass die Anzahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente zu begrenzen sei, wobei die Höchstzahlen für sämtliche Bewilligungen des Ausländerrechts unter Einbezug des Asylwesens zu gelten hätten.

Gleichzeitig sollten diese jährlichen Höchstzahlen und Kontingente für erwerbstätige Ausländerinnen und Ausländer auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz ausgerichtet werden, dies unter Berücksichtigung eines Vorrangs für Schweizerinnen und Schweizer. Die Grenzgängerinnen und Grenzgänger wären einzubeziehen. Für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen müssten insbesondere das Gesuch eines Arbeitgebers, die Integrationsfähigkeit der fraglichen Ausländerin oder des Ausländers sowie das Vorhandensein einer ausreichenden, eigenständigen Existenzgrundlage die massgebenden Kriterien sein.

Schliesslich dürften keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, welche gegen diesen Artikel verstossen, sondern es sollen im Gegenteil gemäss Übergangsbestimmung völkerrechtliche Verträge, die der skizzierten Steuerung der Zuwanderung widersprechen, innerhalb von drei Jahren neu verhandelt und angepasst werden. Sofern diese Ausführungsgesetzgebung innert dreier Jahre nach der Annahme der Initiative, das heisst bis am 9. Februar 2017, noch nicht in Kraft getreten ist, hätte der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen vorübergehend auf dem Verordnungsweg zu erlassen.

Aus Sicht der Kommission ist es an dieser Stelle wichtig zu bemerken, dass zu der Zeit, als die Botschaft des Bundesrates dem Parlament übermittelt wurde, nämlich am 4. März 2016, die Frist vom 9. Februar 2017 bereits nicht mehr eingehalten werden konnte. Unter Berücksichtigung der Arbeiten in Kommission und Parlament und unter der Annahme, dass die Schlussabstimmung am 16. Dezember dieses Jahres erfolgt, führt die Referendumsfrist dazu, dass unter Einberechnung der Zustellung der Abstimmungsunterlagen der 9. Februar bereits nicht mehr realistisch ist und damit auch nicht mehr das nächstliegende Abstimmungsdatum vom 12. Februar. Es kommt also frühestens am 21. Mai 2017 zur Abstimmung. Wir waren uns in der Kommission allerdings auch einig, dass es nicht nötig wäre, wie es die Initiative eigentlich vorschreibt, dass der Bundesrat für diese paar Monate eine Verordnung erlassen müsste.

In den seit Annahme der Initiative abgelaufenen mehr als zweieinhalb Jahren ist die Konkretisierung der Begriffe "Höchstzahlen" und "Kontingente" stets offengeblieben. Sind konkrete Zahlen in die Umsetzungsgesetzgebung zu schreiben? Stehen die Höchstzahlen der Kontingente in irgendeiner Relation zu den jeweiligen Vorjahren? Gibt es irgendeine Relation zwischen den Höchstzahlen und einer anderen volkswirtschaftlichen Grösse?

Auch die folgenden Elemente der Initiative sind seitens der Initianten nie in die Diskussion eingebracht worden: Weder wurde ein Einbezug des Asylwesens verlangt noch ein solcher der Grenzgängerinnen und Grenzgänger. Dabei würde es sich doch um jährlich rund 30 000 bis 40 000 Asylbewerber und rund 305 000 Grenzgängerinnen und Grenzgänger handeln. Auch der Begriff "Schweizerinnen und Schweizer" ist in den parlamentarischen Kommissionsdebatten bisher nie aufgenommen worden. Stillschweigend ist offenbar der Begriff "Inländerinnen und Inländer" akzeptiert worden, obwohl es sich doch dabei auch um die zahlreichen Ausländerinnen und Ausländer handelt, die eine Niederlassungsbewilligung oder eine Aufenthaltsbewilligung besitzen.

Unter anderem wegen dieser offenen Fragen war es für die Staatspolitische Kommission so schwierig zu spüren, wo nun die Initiative als umgesetzt zu gelten hat oder nicht. Würden bloss die Begriffe "Höchstzahlen" und "Kontingente" ins Gesetz geschrieben, ohne diese zahlenmässig zu konkretisieren, würde dies gleichzeitig bedeuten, dass wir die Kompetenz zur zahlenmässigen Definition dieser Begriffe dem Bundesrat überlassen und übergeben würden.

Nachdem schon seit längerer Zeit bekannt und klar war, dass die Forderung nach einer Neuverhandlung des Freizügigkeitsabkommens mit der EU innert dreier Jahre nicht erfüllbar sein würde, sahen wir uns vor die Tatsache gestellt, dass eine Umsetzung der Initiative wegen der bekannten Guillotineklausel zwangsläufig zur Kündigung der übrigen sechs bilateralen Abkommen führen müsste. Notabene handelt es sich dabei um folgende sechs Abkommen: das Abkommen über den Luftverkehr; das Landverkehrsabkommen; das Abkommen über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen; das Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen; das Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen; das Abkommen über die wissenschaftliche und technologische Zusammenarbeit.

Der Nutzen dieser Abkommen für unser Land war für uns klar: Studien des Seco zeigen, dass ein Wegfall der Bilateralen I langfristige Einbussen des Bruttoinlandproduktes pro Kopf um bis zu 4 Prozent oder 460 bis 630 Milliarden Franken bis ins Jahr 2035 zur Konsequenz hätte. Eine Studie von Economiesuisse zeigte ferner auf, dass ohne bilaterale Verträge das Wirtschaftswachstum pro Kopf seit 2002 deutlich weniger ausgeprägt erfolgt wäre als mit ihnen.

In der Botschaft zur Volksinitiative "gegen Masseneinwanderung" vom 7. Dezember 2012 ist mehrfach auf die Problematik der allfälligen Kündigung des Freizügigkeitsabkommens und der damit verbundenen Gefahr für die Bilateralen I hingewiesen worden. Somit war klar, dass eine Wahrung der von uns als existenziell eingeschätzten Bilateralen I voraussetzte, dass die Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative ohne Verletzung des Freizügigkeitsabkommens zu erfolgen hatte. Aus dieser Erkenntnis heraus wurde nun ein dreistufiges Verfahren zur teilweisen Umsetzung der Initiative gewählt.

In einem ersten Schritt hat gemäss diesem Konzept der Bundesrat Massnahmen zur besseren Ausschöpfung des Potenzials inländischer Arbeitskräfte vorzusehen. Als zweiter Schritt kann eine Stellenmeldepflicht eingeführt werden, wenn die Zuwanderung einen bestimmten Schwellenwert überschritten hat. Drittens soll der Bundesrat bei einer Überschreitung der Zuwanderung durch Staatsangehörige aus EU- und Efta-Ländern regional oder in der ganzen Schweiz "geeignete Abhilfemassnahmen" beschliessen. Diese wären in Umfang und Dauer auf das erforderliche Mindestmass zu beschränken und dürften das Funktionieren des Freizügigkeitsabkommens "so wenig wie möglich beeinträchtigen". Vor allem aber müssten sie vom Gemischten Ausschuss EU/Schweiz beschlossen werden, sofern sie mit dem Freizügigkeitsabkommen nicht vereinbar sind.

Mit diesem dreistufigen Modell soll einerseits das inländische Arbeitskräftepotenzial besser ausgeschöpft, andererseits aber das Freizügigkeitsabkommen nicht verletzt werden. Eine Minderheit in der SPK hatte beantragt, ein Konzept umzusetzen, welches auf eine Unterscheidung zwischen Drittstaaten- und EU-/Efta-Angehörigen verzichtet, um generell Höchstzahlen und Kontingente für alle ausländischen Arbeitskräfte festlegen zu können. Diese Minderheit finden Sie auch auf der Fahne wieder.

Wie wir wissen, hatte die EU die Absicht, die Neuverhandlung des Freizügigkeitsabkommens mit der Forderung nach einem sogenannten institutionellen Rahmenabkommen zu verknüpfen. Sie wünscht sich seit geraumer Zeit, dass das Modell der statischen Übernahme von EU-Recht durch die Schweiz abgelöst wird durch eine sogenannte dynamische Rechtsübernahme. Für den Streitfall hätte die EU sogar gewünscht, dass der Europäische Gerichtshof abschliessend zu entscheiden hätte. [PAGE 1499]

Mit unserem Modell des Inländervorrangs, das wir unabhängig von einer Zustimmung seitens der EU umsetzen können - neun EU-Länder kennen bereits einen Meldezwang für offene Stellen -, wird nun erstens diese Verkoppelung unmöglich; wir werden also vom Druck befreit, den die EU uns gegenüber auszuüben beabsichtigte. Zweitens erfüllen wir bei Genehmigung unseres Modells die Voraussetzungen zur Ratifizierung des sogenannten Kroatien-Abkommens mit der Ausdehnung der Freizügigkeit auf dieses Land. Dies wiederum hat vor allem die Folge, dass das Forschungsprogramm Horizon 2020 nunmehr auch unserem Land wieder offensteht.

Im November 2015 hat das Bundesgericht in einem konkreten Urteil ganz klar warnend festgehalten, dass es bei einer möglichen künftigen Diskriminierung ausländischer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer dem Völkerrecht, das heisst dem Freizügigkeitsabkommen, den Vorzug zu gewähren hätte. Schliesslich sei es zwar gemäss Artikel 190 der Bundesverfassung an die Bundesgesetze gebunden, aber eben auch an das Völkerrecht. Hätten wir also mit anderen Worten in der Umsetzungsgesetzgebung eine Verletzung des Freizügigkeitsabkommens vorgenommen, hätten wir damit rechnen müssen, dass in einem konkreten Anwendungsfall eine diskriminierte Ausländerin oder ein diskriminierter Ausländer vor Bundesgericht Recht erhalten hätte.

Selbstverständlich setzt unser Inländervorrang light die vom Volk akzeptierte Initiative nur in geringem Umfang um. Andererseits haben sich die Initianten nie klar zur konkreten Umsetzung geäussert. Zudem ist bekannt, dass immer ein Teil derjenigen, die einer Initiative zustimmen, ein Zeichen setzen wollen, ohne aber auf einer wortwörtlichen Umsetzung zu beharren. So ist es geschehen bei der Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative, bei der Unverjährbarkeits-Initiative oder bei der Verwahrungs-Initiative. Auch der Mutterschaftsartikel in der Bundesverfassung, der Alpenschutzartikel, die Zweitwohnungs-Initiative und weitere Initiativen sind entweder gar nicht, während längerer Zeit nicht oder nur zum Teil umgesetzt worden.

Dennoch wird da und dort die Frage gestellt, ob man nicht doch gleichzeitig die Verfassung wieder dergestalt abändern wolle, dass eine völkerrechtswidrige Umsetzung eben auszuschliessen sei. Bekanntlich verlangt aber auch die Rasa-Initiative - "Raus aus der Sackgasse" -, welche am 11. November 2015 eingereicht worden ist, eine Aufhebung der Artikel 121a und 197 Ziffer 11 der Bundesverfassung, eben der Bestimmungen der Masseneinwanderungs-Initiative. Der Bundesrat muss seine Botschaft zu dieser Initiative bis im Oktober dieses Jahres vorlegen. Wenn er einen Gegenvorschlag formulieren will, wird die Frist um ein halbes Jahr, das heisst bis April 2017, erstreckt.

Es gibt aber auch Vorschläge zur Relativierung der Rasa-Initiative in dem Sinne, dass die im Zusammenhang mit der Masseneinwanderungs-Initiative eingefügten Bundesverfassungsartikel nicht aufgehoben, aber so relativiert werden sollen, dass völkerrechtliche Komplikationen eben ausgeschlossen wären. Die Verfassungsdiskussion wird also so oder so noch zu führen sein, weshalb Ihre SPK in der jetzigen Phase der Umsetzung der Initiative auf eine Verfassungsdiskussion verzichtete.

Unter diesen Umständen bitte ich Sie, auf diese Vorlage einzutreten, was an sich ja auch unbestritten ist.