preparatory:AB 20454

Wortprotokoll

On m'a demandé de parler un peu moins vite en français et je tâcherai de suivre ce conseil.

Le 30 août 1999, le Conseil des Etats, par 30 voix contre 6, a donné suite à l'initiative parlementaire 99.436 "Suppression de carences dans les droits populaires". Déposée par la Commission de la révision constitutionnelle du Conseil des Etats, l'initiative vise à ce que, parmi les propositions présentées par le Conseil fédéral dans son message du 20 novembre 1996 relatives aux droits populaires, celles qui sont susceptibles de rallier une majorité de voix favorables soient reprises dans un nouveau projet afin de supprimer certaines carences dans le dispositif actuel des droits populaires.

La Commission des institutions politiques du Conseil des Etats a institué une sous-commission pour élaborer ce projet. Parallèlement, au printemps 2000, à l'occasion de l'examen de l'initiative populaire "pour davantage de droits au peuple grâce au référendum avec contre-proposition (référendum constructif)", la Commission des institutions politiques du Conseil national a aussi institué une sous-commission chargée de se pencher sur la réforme des droits populaires. La CIP-CN s'est prononcée contre l'introduction de nouveaux instruments en ordre dispersé, mais pour un réexamen général des droits populaires. Les deux sous-commissions ont siégé ensemble pour élaborer un projet de réforme des droits populaires qui a ensuite été transmis à la CIP-CE. Examinant le projet en tant que Conseil prioritaire, le Conseil des Etats l'a adopté le 18 septembre 2001, par 27 voix contre 2. [PAGE 399]

Votre commission, par 14 voix sans opposition et avec 5 abstentions, vous propose d'adopter ce projet.

Principale nouveauté: en sus de petites améliorations par rapport à la situation actuelle, le projet comprend essentiellement deux nouveautés d'importance.

1. L'introduction de l'initiative populaire générale permet à 100 000 citoyens ayant le droit de vote de proposer un projet conçu en termes généraux et visant une modification constitutionnelle ou législative. Cet instrument vient donc combler une lacune, à savoir l'impossibilité de déposer une initiative populaire visant la révision d'un texte normatif autre que la Constitution.

2. Le champ d'application du référendum en matière de droit international est élargi, de sorte que tous les traités contenant des dispositions importantes qui fixent des règles de droit ou qui entraînent obligatoirement l'adoption de lois fédérales soient soumis au référendum facultatif, M. Gross Andreas l'a déjà évoqué. Face à l'internationalisation croissante du droit, il s'agit de faire en sorte que les droits soient les mêmes en matière de droit international qu'en matière de droit national.

Ces deux nouveautés importantes sont assorties d'autres propositions portant sur des améliorations ponctuelles. Celles-ci seront abordées lors de l'examen de détail, tout comme les divergences par rapport aux décisions du Conseil des Etats.

Propositions non reprises. Les autres propositions, tant celles du train de mesures du Conseil fédéral que celles émanant des rangs du Parlement ont été étudiées. Après un examen approfondi, il est toutefois apparu que ces propositions comportaient trop d'inconvénients pour apporter une véritable amélioration. Quelques exemples.

Ainsi n'est notamment pas reprise la proposition élaborée par la Commission de la révision constitutionnelle du Conseil des Etats, qui visait à réglementer la procédure pour les cas où une initiative populaire adoptée serait contraire aux engagements internationaux de la Suisse. Sur ce point, les sous-commissions se sont ralliées à l'avis du Conseil fédéral, qui estime qu'il est plus judicieux d'adopter une approche pragmatique en réglementant en fonction des cas rencontrés dans la pratique. De même, la proposition selon laquelle l'Assemblée fédérale devrait avoir la possibilité de soumettre au peuple un texte principal et une proposition alternative n'a pas été retenue. Cette position se fonde sur l'avis selon lequel le Parlement doit trouver un consensus et assumer le premier rôle.

Augmentation du nombre de signatures. Au terme d'un examen serré, les sous-commissions ont conclu qu'il fallait renoncer au relèvement du nombre de signatures nécessaires pour déposer une initiative ou demander un référendum. L'analyse détaillée des données statistiques a montré qu'une telle augmentation n'apporte rien du point de vue de la réduction du nombre de consultations populaires. La moitié des scrutins porte sur des projets relevant des autorités, et non sur des initiatives et des référendums émanant du peuple. Qui plus est, contrairement à une idée répandue, l'activité référendaire du souverain n'a pas augmenté en valeur relative. Le rapport entre le nombre de référendums et le nombre de projets soumis à référendum est resté constant. Si l'on se rend plus souvent aux urnes, cela tient donc au premier chef à l'activité législative croissante des autorités. Il est donc demandé de renoncer au relèvement contesté du nombre de signatures, vu que ce point pourrait une nouvelle fois faire capoter tout le projet, d'autant que le projet présenté ici n'entraîne pas un élargissement de l'éventail des instruments de démocratie directe. Autrement dit, les compensations ne sont pas nécessaires. Finalement, M. Gross l'a dit, il est de plus en plus difficile de récolter les signatures nécessaires.

Appréciation générale du projet. Le propos n'était pas d'entreprendre une refonte des droits populaires, mais de supprimer certaines carences précises du dispositif actuel. La commission a cherché des propositions à la fois propres à apporter des améliorations et susceptibles de rallier une majorité.

Il s'ensuit que le projet dans son état actuel est sensiblement élagué par rapport à celui du Conseil fédéral. Le Conseil des Etats et la commission sont d'avis qu'une extension des droits populaires n'est pas nécessaire, mais qu'il convient néanmoins d'affiner certains instruments, concrètement: possibilité de déposer une initiative populaire portant sur un texte de loi; extension du champ d'application du référendum en matière de droit international; et enfin, permettre au peuple de mieux faire valoir sa volonté.