Schmid Martin · Ständerat · 2017-03-16

Wortprotokoll

Die Bekämpfung der Steueroptimierung multinationaler Unternehmen ist zu einem zentralen Anliegen der internationalen Staatengemeinschaft geworden. 2013 lancierte die OECD zusammen mit den G-20-Staaten das Projekt zur Bekämpfung der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung "Base Erosion and Profit Shifting" (Beps). Der Beps-Aktionsplan, der 15 Massnahmen enthält und sich gegen die Aushöhlung der Besteuerungsgrundlage und die Gewinnverschiebung in Länder mit einer tiefen oder vollständig fehlenden Besteuerung richtet, wurde 2013 verabschiedet, und die daraus resultierenden technischen Arbeiten wurden 2015 mit der Veröffentlichung mehrerer Berichte abgeschlossen.

Der automatische Austausch länderbezogener Berichte ist eines der Ergebnisse des Beps-Projekts. Der länderbezogene Bericht enthält Informationen über die weltweite Verteilung der Umsätze und der entrichteten Steuern, weitere Kennzahlen der multinationalen Konzerne in den einzelnen Staaten und Hoheitsgebieten sowie Angaben über die wichtigsten wirtschaftlichen Tätigkeiten sämtlicher konstitutiver Rechtsträger des multinationalen Konzerns. Dieser Bericht wird grundsätzlich von der Konzernobergesellschaft des multinationalen Konzerns erstellt und auf automatischer Basis den nationalen Steuerbehörden der Staaten und Hoheitsgebiete übermittelt, in denen der multinationale Konzern über einen konstitutiven Rechtsträger verfügt. Der länderbezogene Bericht soll die Bewertung der hauptsächlichen Risiken in Zusammenhang mit Verrechnungspreisen sowie weiterer Risiken in Zusammenhang mit der Gewinnverkürzung und -verlagerung ermöglichen.

Gemäss dem OECD-Standard sind die Angaben im länderbezogenen Bericht ausschliesslich für die Steuerbehörden bestimmt und werden nicht veröffentlicht. Gemäss Mindeststandard müssen jene multinationalen Unternehmen Berichte erstellen, die einen jährlichen Umsatz von mindestens 750 Millionen Euro generieren. In der Schweiz werden das etwa 200 Konzerne sein.

Zum Inhalt der Vorlage: Der Austausch länderbezogener Berichte basiert auf der Multilateralen Vereinbarung der zuständigen Behörden über den Austausch länderbezogener Berichte (Alba-Vereinbarung). Diese beruht ihrerseits auf Artikel 6 des Übereinkommens des Europarates und der OECD vom 25. Januar 1988 über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen in der durch das Änderungsprotokoll von 2010 revidierten Fassung, also des Amtshilfeübereinkommens. Das Amtshilfeübereinkommen wurde von der Bundesversammlung im Dezember 2015 verabschiedet und trat am 1. Januar 2017 in Kraft.

Damit die Schweiz den Austausch länderbezogener Berichte umsetzen kann, ist ausserdem die Ratifizierung der Alba-Vereinbarung erforderlich. Diese wurde von der Schweiz am 27. Januar 2016 unterzeichnet. Sie setzt den Austausch [PAGE 286] länderbezogener Berichte um. Dazu ist der Erlass des Bundesgesetzes über den internationalen automatischen Austausch länderbezogener Berichte multinationaler Konzerne (Albag) notwendig, das wir heute auch beschliessen wollen.

Die Alba-Vereinbarung und das Amtshilfeübereinkommen enthalten die materiellen Grundlagen für den automatischen Austausch länderbezogener Berichte zwischen der Schweiz und ihren Partnerstaaten. Sie enthalten aber keine Bestimmungen über die Erstellung des Berichtes und die Durchführung des Austauschs. Diese Punkte müssen in einem Bundesgesetz geregelt werden, weshalb der Erlass des Albag notwendig ist. Das Albag lehnt sich an das Mustergesetz der OECD sowie das Bundesgesetz über den internationalen automatischen Informationsaustausch in Steuersachen an. Die Ratifizierung der Alba-Vereinbarung und der Erlass des Albag sind Gegenstand dieser Vorlage. Die Frage, mit welchen Ländern die Schweiz die länderbezogenen Berichte austauschen soll, wird durch die Alba-Vereinbarung nicht präjudiziert. Diese Länder soll der Bundesrat nach Auffassung der Mehrheit später einzeln bestimmen können.

Der Ständerat ist Erstrat. Zusammengefasst müssen wir - darauf habe ich schon hingewiesen -, damit wir die länderbezogenen Berichte automatisch austauschen können, einerseits die Alba-Vereinbarung genehmigen, andererseits auch das Albag.

In der Kommission haben wir, das soll hier offen gesagt werden, zu diesem Geschäft eine sehr kritische Diskussion geführt. Wir haben uns auch eingehend mit einem anderen konzeptionellen Vorschlag aus der Wissenschaft beschäftigt. Als Kritik wurde insbesondere vorgebracht, dass aufgrund dieser internen Gesetzgebung Widersprüche zum OECD-Konzept geschaffen werden und dass eine Vermischung zwischen Informationsbeschaffung und Informationsaustausch entsteht, wenn das Parlament gleichzeitig die Alba-Vereinbarung genehmigt und diese damit zu einem völkerrechtlichen Vertrag macht, was konzeptionell durchaus infrage gestellt werden kann.

Zudem wurde kritisch bemerkt, dass der im Gesetzentwurf vorgesehene Vorrang der Alba-Vereinbarung zu zahlreichen gesetzestechnischen und damit künftig in der Anwendung relevanten Problemen und Widersprüchen führen kann. Das Problem liegt darin, dass sich das Albag und die Alba-Vereinbarung widersprechen können. Der Bundesrat sieht diesbezüglich ja vor, dass es einen Vorrang der Alba-Vereinbarung vor dem Albag gibt.

Letztlich war auch die zeitliche Dimension zu beachten - ich gebe das offen zu. Der Bundesrat sowie die Wirtschaft und die Unternehmen, die betroffen sind, möchten, dass das Parlament die zwei Vorlagen unbedingt in der Sommersession 2017 verabschiedet, weshalb wir gezwungen waren, die Vorlage auch rasch zu behandeln.

Nach Auffassung der Mehrheit steht die Schweiz ohne Mindeststandard jedoch schlechter da. Die in der Schweiz ansässigen Konzerne können sich den neuen Auskunftspflichten nicht entziehen. Nähme die Schweiz am zwischenstaatlichen Austausch der Berichte nicht teil, würde ein sogenannter Zweitmechanismus greifen, und die Staaten könnten die Daten zum Gesamtkonzern direkt bei einer lokalen Konzerngesellschaft einfordern, die in diesem Land ansässig ist. Das würde nach ausländischem Recht geschehen, und damit würde sich die Situation schweizerischer Konzerne, je nach ausländischem innerstaatlichem Recht, im Vergleich zu unserer Lösung verschlechtern.

Das Alba-Abkommen garantiert auch, dass die Berichtsdaten vertraulich behandelt werden und nicht der Öffentlichkeit preisgegeben werden dürfen. Zudem dürfen die Daten nur für Steuerzwecke verwendet werden. Es gilt das Spezialitätsprinzip. Es ist auch darauf hinzuweisen, dass die Daten nicht als alleiniges Beweismittel für eine steuerliche Korrektur verwendet werden dürfen, sondern lediglich einen Anhaltspunkt zur Beurteilung der steuerlichen Situation abgeben.

Sofern Sie eintreten, gibt es inhaltlich noch einige Detailpunkte, die umstritten sind. Die Kommissionsmehrheit sieht z. B. vor, Ihrem Rat zu beantragen, dass wir zwar die Alba-Vereinbarung integral genehmigen, aber trotzdem unseren künftigen parlamentarischen und gesetzgeberischen Spielraum erhalten wollen, indem die Bundesversammlung über alle Änderungen befinden kann. Sie finden diese Formulierung in beiden Erlassen, und gemäss dem Vorschlag, der auf Ihrem Tisch liegt, hat jetzt Kollege Hefti noch einen modifizierten Vorschlag eingereicht. Zudem lehnt die Mehrheit weitere Dokumentationspflichten für multilaterale Konzerne ab, welche die Schweiz freiwillig einführen kann. Wir haben auch über die Strafbestimmungen diskutiert und werden darauf in der Detailberatung noch zurückkommen.

Zu meiner Gesamtbeurteilung: Letztlich haben wir trotz der kritischen Bemerkungen in der Kommission eine genügend kritische und genügend tiefe Diskussion führen können, sodass sich die Kommissionsmehrheit heute sicher ist, Ihrem Rat beantragen zu können, auf die beiden Vorlagen einzutreten, auch wenn mindestens gewisse Bedenken vorhanden gewesen sind. Die Kommission empfiehlt Ihnen denn auch mit 11 zu 1 Stimmen, den Bundesbeschluss zur Genehmigung der Alba-Vereinbarung anzunehmen, und mit 10 zu 2 Stimmen, auch das Albag zu genehmigen.

Aufgrund dieser Ausführungen bitte ich Sie, auf beide Vorlagen einzutreten und dann jeweils mit der Kommissionsmehrheit zu stimmen.