Jositsch Daniel · Ständerat · 2017-09-18

Wortprotokoll

Nichteintreten auf diese Vorlage wäre ein radikaler Schritt, und man kann sich die Frage stellen, ob es die Verweigerung der Umsetzung des Volkswillens wäre. Aus meiner Sicht ist das nicht der Fall. Aus meiner Sicht geht es darum, mit aller Klarheit auch auf eine gefährliche Tendenz, die wir bei der Umsetzung von Volksinitiativen in den letzten Jahren beobachten können, hinzuweisen. Heute diskutieren wir hier nämlich wieder über eine solche Umsetzung light einer Volksinitiative. Bei einer Umsetzung "light" ist der Name auch Programm, die Umsetzung des Volksentscheides wird auf die leichte Schulter genommen. Warum das so ist, möchte ich hier heute darlegen.

Das Berufsverbot, über das wir heute diskutieren, gab es im Strafrecht schon früher. Es war defizitär und kam selten zur Anwendung, nämlich nur dann, wenn bei der Anlasstat ein Zusammenhang zum bisherigen Beruf des Täters bestand. Das hatte zur Folge, dass z. B. ein Lehrer, der wegen eines sexuellen Missbrauchs eines Kindes verurteilt wurde, kein Berufsverbot erhalten konnte, wenn er die Tat nicht im Zusammenhang mit der Ausübung seines Berufes verübt hatte. Das war selbstverständlich stossend, und es war der Anlass, [PAGE 629] aus dem die Initianten die Volksinitiative lancierten. Das Parlament reagierte aber gleichzeitig. Es hatte diesen Missstand erkannt und begann, noch während die Unterschriften für die Initiative gesammelt wurden, die entsprechenden Bestimmungen zu revidieren. Das Parlament versuchte, den Grundgedanken der Initiative umzusetzen, aber nicht so radikal und vor allem auf eine Art und Weise, die mit höherstehendem Recht, mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip und der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar ist. Die Initiative fordert nämlich zwingend - forderte, muss ich sagen, heute tut es die Verfassungsbestimmung, die angenommen worden ist - ein lebenslanges Berufsverbot bei Sexualdelikten gegenüber Kindern und Abhängigen.

Das Parlament löste in dieser Situation den Konnex zur Vortat. Es sagte also: Wir wollen auch ein Berufsverbot verhängen können, wenn der Täter bei der Vortat nicht in seinem beruflichen Kontext gehandelt hat, und wir wollen ein Berufsverbot ermöglichen, das, wenn es notwendig ist, auch lebenslänglich verhängt werden kann. Dieser wesentliche Unterschied zur Initiative liess die Möglichkeit offen, richterliches Ermessen zu wahren und damit auch auf die Verhältnismässigkeit Rücksicht zu nehmen. Das Gesetz wurde als Alternative, also quasi als Gegenvorschlag, der Initiative entgegengestellt. Damit hat der Gesetzgeber, wenn Sie so wollen, die Umsetzung "light" oder die verfassungsmässig konforme Umsetzung bereits vorweggenommen, und die Bevölkerung konnte bei der Abstimmung entscheiden: Wollen wir die Initiative, also eine Umsetzung "strong", wenn Sie so wollen, oder wollen wir eine abgeschwächte Umsetzung, also eine Umsetzung "light"?

Die Bevölkerung hat sich entschieden. Sie hat gesagt: Nein, wir wollen eine Umsetzung "strong". Wir wollen sie im Wissen darum - das wurde im Abstimmungskampf gesagt -, dass wir damit dem Richter keinen Ermessensspielraum mehr lassen und eine Verfassungsbestimmung haben, die sagt: Wenn ein entsprechendes Delikt verübt worden ist, gibt es zwingend ein lebenslängliches Berufsverbot. Dazu hat die Bevölkerung Ja gesagt, im Wissen, dass es eine mildere Variante gäbe, die bereits vom Parlament angenommen worden ist.

Was nun entstanden ist, kennen wir ja mittlerweile von der Verwahrungs-Initiative, der Verjährungs-Initiative, der Ausschaffungs-Initiative, der Masseneinwanderungs-Initiative. Wir sind konfrontiert mit der berühmten Quadratur des Kreises. Wir kennen diese Situation: Wir haben eine Bestimmung, die über eine Volksinitiative in die Verfassung hineingekommen ist und die gegen Verfassungs- und/oder Völkerrecht verstösst. Die Frage ist: Wie gehen wir damit um? Wir können sie vollständig umsetzen und damit gegen Verfassung und/oder EMRK verstossen, oder wir machen eine Umsetzung "light", also so, dass sie eben gerade noch mit dem höherwertigen Recht vereinbar ist, aber dann eben den Initiativtext nicht so umsetzt, wie die Initianten das eigentlich fordern.

Die Quadratur des Kreises ist in der Geometrie, soviel ich weiss, nicht möglich. Sie ist aber auch in der Politik nicht möglich: Wir können uns letztlich nur der einen oder der anderen Form mehr oder weniger annähern. Wir haben es verschiedentlich versucht, das Resultat kennen Sie: Die Quadratur des Kreises ist nicht gelungen, Sie haben entweder die Initiative erfüllt oder sie eben nicht erfüllt und damit höherstehendes Recht eingehalten.

Hier liegt noch die besondere Situation vor, dass die mildere Umsetzung von Artikel 123c der Bundesverfassung, also der Gegenvorschlag, eigentlich der Bevölkerung vorgelegen wäre. Die Kommission für Rechtsfragen hatte also gewissermassen die Aufgabe, die mildere Form so zu verstärken, dass sie noch etwas näher an die härtere Umsetzung herankommt. Entsprechend haben Sie es heute mit zwei Konzepten zu tun, die das versuchen: Bundesrat und Minderheiten einerseits und Mehrheit andererseits.

Das Konzept des Bundesrates und der Minderheiten sieht, vereinfachend zusammengefasst, ein zwingendes lebenslanges Berufsverbot vor. Davon ausgenommen werden besonders leichte Fälle, bei denen auf ein solches Verbot verzichtet werden kann. Jetzt kommt die Kehrseite: Nach zehn Jahren kann das - angeblich lebenslange - Berufsverbot wieder aufgehoben werden, ausser der Täter gelte nach medizinischer Klassifikation als pädophil!

Nach meiner Einschätzung macht diese Umsetzungsvariante, die vom Bundesrat bzw. von den Minderheiten vorgeschlagen wird, wenig Sinn. Einerseits ist sie keine eigentliche Umsetzung der Initiative, die zwingend ein lebenslanges Berufsverbot vorsieht. Andererseits ist sie nach meinem Dafürhalten auch untauglich, denn sie orientiert sich stark am medizinischen Begriff der Pädophilie.

Nun wurde uns von Fachleuten in der Kommission dargelegt, dass auf der einen Seite die allermeisten Täter, die rückfällig werden bzw. die solche Taten überhaupt begehen, nicht pädophil im medizinischen Sinn sind und deshalb von dieser Bestimmung gar nicht erfasst würden. Damit könnte das Berufsverbot bei diesen Personen wieder aufgehoben werden. Auf der anderen Seite bedeutet die Kategorie "Pädophilie" nicht zwingend, dass diese Täter rückfällig werden, weil, so die Fachleute in der Kommission, diese Kategorie zwar existiert und einen medizinischen Begriff darstellt, aber nicht gemacht worden ist, um in diesem strafrechtlichen Sinne eine solche Unterscheidung vorzunehmen.

Ausserdem muss man sich einfach über Folgendes im Klaren sein: Wenn man sagt, man sehe zwar ein lebenslängliches Berufsverbot vor, hebe es aber später wieder auf, ausgenommen davon sei eine bestimmte Kategorie von Menschen, dann hat man es immer noch mit einem Verstoss gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip zu tun. Er bezieht sich einfach auf einen kleineren Kreis, was die Anzahl Personen betrifft, das ändert aber nichts am Umstand, dass die Verhältnismässigkeit mit Bezug auf diesen Personenkreis nicht eingehalten wird.

Das Mehrheitskonzept - also das, was die Mehrheit vorschlägt - will das Berufsverbot ebenfalls zwingend lebenslänglich vorsehen, aber ohne Möglichkeit einer Aufhebung nach zehn Jahren. Der Deliktskatalog soll ebenfalls angepasst werden. Bei leichten Fällen soll auf die Anordnung eines Berufsverbots verzichtet werden können. Nach meiner Einschätzung ist auch dieser Umsetzungsantrag nicht wirklich befriedigend. Er ist zwar näher am Text der Initiative, aber eben doch nicht vollständig. Auf der einen Seite gibt es bei leichten Delikten weiterhin ein richterliches Ermessen. Zum Beispiel würde es bei einem Täter, der wegen einer sexuellen Handlung gegenüber einer minderjährigen Person verurteilt würde, im Ermessen des Richters stehen, ein Berufsverbot auszusprechen oder nicht, solange nicht gleichzeitig der Tatbestand einer Vergewaltigung oder sexuellen Nötigung erfüllt wäre. Ich glaube nicht, dass das im Sinne derjenigen ist, die der Initiative zugestimmt haben. Auf der anderen Seite verstösst ein zwingend lebenslängliches Berufsverbot - wie bereits im Abstimmungskampf dargelegt - gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip.

Aus meiner Sicht sind also beide Anträge - man kann den einen oder den anderen besser oder schlechter finden - weder eine Umsetzung der Initiative noch vollständig konform mit höherwertigem Recht. Sie entsprechen daher nicht der Quadratur des Kreises, was im Übrigen auch nicht zu erwarten war.

Mein Antrag auf Nichteintreten kommt vielleicht etwas trotzig daher. Weshalb stelle ich diesen Antrag? Wir müssen meines Erachtens aufpassen, wie wir mit Volksinitiativen umgehen. Es besteht etwas die Tendenz, dass wir im Abstimmungskampf - ich habe das hier auch gemacht - durch das Land reisen, an verschiedenen Podiumsdiskussionen teilnehmen und dort das Unheil verkünden, zu dem es kommt, wenn die Volksinitiative angenommen wird. Wir sagen dann - das habe ich auch gesagt -: Im Fall einer Jugendliebe gibt es obligatorisch ein Berufsverbot, es wird ganz schlimm. Wir verweisen auf die EMRK, das Verhältnismässigkeitsprinzip usw. Nach der Annahme der Initiative stehen wir dann da und sagen: Nein, es ist alles gar nicht so schlimm, wir machen ja eine Umsetzung "light", und dann funktioniert das wunderbar.

Die Initianten machen es sich immer einfach: Sie sitzen bei der Podiumsdiskussion da und sagen, dass der Jositsch jetzt zwar von Jugendliebe und von weiss nicht was allem spreche, man müsse aber wissen, dass die im Parlament dann alles wunderbar hinbiegen könnten. Die Bevölkerung hat also [PAGE 630] etwas das Gefühl, dass man, wenn man über eine Volksinitiative abstimmt, einfach einmal seinen Gefühlen freien Lauf lassen kann, ein Zeichen setzen kann, was ich häufig gehört habe, und dass das Parlament es dann schon macht. Nach der Abstimmung werfen uns die Initianten dann vor, wir würden den Volkswillen nicht respektieren und die Initiative ja doch nicht eins zu eins umsetzen.

Dieser Tendenz müssen wir einmal Einhalt gebieten, indem wir diese Frage zumindest hier in diesem Rat thematisieren und sagen, dass es doch so nicht immer weitergehen kann. Stellen Sie sich vor, ein bürgerliches Ratsmitglied hat in der Kommission gesagt, wenn es das damals gewusst hätte, als wir über die Armeeabschaffungs-Initiative entschieden hätten, hätte es Ja gestimmt, denn die Armee wäre deswegen sowieso nicht abgeschafft worden; wir hätten ja dann eine Umsetzung "light" gemacht.

Ich sage Ihnen Folgendes, und das ist nicht zynisch: Vor zwei oder drei Jahren hat jemand eine Volksinitiative zur Wiedereinführung der Todesstrafe lanciert; Sie erinnern sich. Ja, stellen Sie sich vor, wenn wir das hier einfach weiterdenken: Wenn irgendwelche grauenhaften Taten passieren, werden die Leute bei einer solchen Initiative Ja stimmen, weil sie sagen, man werde ja nicht gerade eine Guillotine auf dem Bundesplatz aufstellen, nur weil sie der Initiative zugestimmt hätten, da gebe es dann schon irgendeine Umsetzung "light". Dieser Tendenz müssen wir Einhalt gebieten.

Die nächste Volksinitiative kommt, ich habe soeben die Botschaft zur Selbstbestimmungs-Initiative erhalten. Ja, glauben Sie, Frau Bundesrätin, dass ich auf ein Podium sitzen und ernsthaft behaupten kann, dass wir die EMRK kündigen werden, wenn diese Initiative durchkommt? Das glaubt doch niemand, wenn die Leute sehen, wie wir das umsetzen. Ich glaube einfach, wir müssen da zu einer gewissen Ernsthaftigkeit zurückfinden, damit wir den Leuten sagen können: Ihr habt Volksrechte, und das ist gut, aber bitte überlegt euch, was ihr macht! Die Bundesverfassung eignet sich nicht dazu, ein Zeichen zu setzen, sondern da gilt es ernst. Das ist ein Rahmen, an den wir uns als Gesetzgeber halten müssen.

Daher sind wir meines Erachtens in der folgenden Situation: Entweder setzen wir diese Initiative eins zu eins um, wie es hier drinsteht - wozu ich nicht Hand bieten werde, weil wir damit gegen höherwertiges Recht verstossen -, oder wir setzen sie eben nicht um, weil wir die Quadratur des Kreises nicht vornehmen können. Wenn Sie sagen, wir hätten den Auftrag, eine Initiative umzusetzen, antworte ich Ihnen deshalb, dass wir im Abstimmungskampf gesagt haben, dass die Quadratur des Kreises nicht möglich ist. Also machen wir es auch nicht. Das ist der Grund, warum ich den Antrag auf Nichteintreten stelle.

Wenn wir nicht auf die Umsetzung eintreten, bleibt das eine Norm, die so in der Bundesverfassung steht, und es gibt keinen Verfassungsauftrag in Artikel 123c, der Bundesrat bzw. das Parlament müsse eine Umsetzung machen. Das ist eine Interpretation. Wenn wir keine Umsetzungsgesetzgebung machen, dann können sich die Gerichte in der Praxis auf diese Norm stützen. Ich weiss, das ist schwierig, das ist untypisch, das ist vielleicht nicht ganz konventionell, aber möglicherweise müssen eben nicht nur wir die Quadratur des Kreises suchen, sondern auch die Gerichte müssen schauen, wie die Quadratur des Kreises vorgenommen wird. Deshalb bin ich der Ansicht, dass wir in diesem Fall - auch wenn es ein radikaler Schritt ist, das ist mir klar - hier auch einmal sagen müssen: Nein, wir können darauf nicht eintreten.

Deshalb ersuche ich Sie, den Antrag meiner Minderheit auf Nichteintreten zu unterstützen.