Hegglin Peter · Ständerat · 2017-09-19

Wortprotokoll

Ich empfehle Ihnen, den Beschlüssen des Erstrates zu folgen und die Motion anzunehmen. Ich begründe dies wie folgt.

Beim vorliegenden Vorstoss geht es um eine rein formelle Frage. Sie hat keinen materiellen Inhalt. Es geht einzig und allein darum, ob das Parlament beim alle vier Jahre wiederkehrenden Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcenausgleichs auch an der zugrunde liegenden Gesetzgebung, am Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (Filag), und am Härteausgleich Anpassungen vornehmen kann.

Grundlage für den Antrag des Bundesrates ist ein Wirksamkeitsbericht, der bei den interessierten Kreisen und dort vor allem bei den Kantonen in der Konsultation und in der Vernehmlassung war. Der Bundesrat wertet den Bericht aus und stellt dem Parlament Antrag über die Dotation und allenfalls zum Gesetzeswerk. Erachtet der Bundesrat Anpassungen am Gesetzeswerk als unnötig, stellt er keinen Antrag an das Parlament. Dem Parlament ist es in der Folge verwehrt, den Wirksamkeitsbericht anders zu gewichten als der Bundesrat und Änderungen am Gesetz vorzunehmen.

Damit kann das Parlament seiner Aufgabe, die im Filag definiert ist, nicht nachkommen. Denn unter Berücksichtigung des Berichtes des Bundesrates legt die Bundesversammlung mit Bundesbeschlüssen nämlich Folgendes fest: den Grundbeitrag der ressourcenstarken Kantone und denjenigen des Bundes an den Ressourcenausgleich, einen Grundbeitrag für den Lastenausgleich und die ganze oder teilweise Aufhebung des Härteausgleichs, wenn sich dessen Weiterführung als nicht mehr notwendig erweist. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass das Parlament beauftragt ist, alle vier Jahre aufgrund des Berichtes des Bundesrates sowie der Stellungnahmen der Kantone - die Kantone konnten sich eben vernehmen lassen - die Wirksamkeit des Finanzausgleichs zu beurteilen. Das Parlament muss ausserdem die Grundbeiträge der Kantone und des Bundes festlegen. Die Bundesversammlung kann jedoch gegenwärtig bei ihrer vierjährlichen Beurteilung den Härteausgleich nur aufheben oder ändern, wenn der Bundesrat ihr einen entsprechenden Beschlussentwurf unterbreitet. Sie kann auch keine allfälligen Korrekturen am Filag vornehmen, sofern der Bundesrat keinen entsprechenden Revisionsentwurf vorlegt.

Diese Situation ist nicht zufriedenstellend. Die Bundesversammlung muss, wenn sie will, bei ihrer vierjährlichen Beurteilung Änderungen an den Eckwerten für den Finanzausgleich vornehmen können. Es ist sinnlos, alle vier Jahre einen Wirksamkeitsbericht zu erarbeiten und eine Vernehmlassung bei den Kantonen durchzuführen, wenn sich der Handlungsspielraum des Parlamentes im Endeffekt nur auf den Entwurf des Bundesbeschlusses beschränkt, den ihm der Bundesrat vorlegt.

Weiter ist ärgerlich, dass die Beschlussfassung dann immer noch in einem Wahljahr erfolgt. Sie wissen alle, wie schwierig Diskussionen über schwierige Geschäfte in einem Wahljahr sind. Solche Bestimmungen stehen in Widerspruch zu den üblichen Prozessen der Gesetzgebung. Hier besteht ein Widerspruch, nicht dort, wo der Bundesrat in seiner Stellungnahme einen ausmacht. All dies rechtfertigt es, der Motion Feller zuzustimmen.

Erlauben Sie mir noch einen Blick in die Entstehung des Finanzausgleichs. In der Volksabstimmung vom 28. November 2004 hat das Volk dem Verfassungstext zugestimmt. Das Bundesgesetz vom 3. Oktober 2003, das Filag, trat dann am 1. Januar 2008 vollständig in Kraft. Der erste Bundesbeschluss über die Grundbeiträge wurde im Jahr 2007 vom [PAGE 653] Parlament festgelegt. Der zweite Beschluss folgte im Jahr 2011, der dritte im Jahr 2015 - jeweils auf Basis eines Wirksamkeitsberichtes. Einzig im Jahr 2011 hat der Bundesrat eine Änderung am Filag beantragt, um nachträglich festgestellte fehlerhafte Ausgleichszahlungen zu korrigieren. Das gab es nämlich im System auch.

Alle anderen Änderungsanträge wurden vom Bundesrat im Wirksamkeitsbericht zwar abgehandelt, dann aber abgelehnt und nicht in die Botschaft an das Parlament aufgenommen. Das Parlament hatte gar nicht die Möglichkeit, sich dazu zu äussern. Die Begründung im ersten Wirksamkeitsbericht für den Entscheid, keine Änderungen vorzunehmen, konnte ich noch nachvollziehen, bestanden doch erst Erfahrungswerte aus anderthalb Jahren. Die Begründungen in den nachfolgenden Dotationsbeschlüssen verstehe ich dann nicht mehr.

Der Bundesrat hat immer alle Änderungswünsche abgeschlagen, z. B. die von den Geberkantonen geforderte Abschaffung der Solidarhaftung der finanzstarken Kantone, obwohl sich schon bald Systemfehler zeigten, etwa die massive Überdotierung, die sich jetzt im nächsten Jahr mit fast 900 Millionen Franken manifestiert, wobei anstelle der anvisierten 85 Prozent ein Wert von 88,2 Prozent erreicht wird. Folglich konnte sich das Parlament gar nicht äussern oder Beschlüsse fassen.

Die gesetzliche Regelung beruht also immer noch auf den Annahmen, die vor dem Jahr 2003 getroffen wurden. Es gab eben mit der vorhin erwähnten Ausnahme gar keine Anpassungen am System. Würde der Bundesrat - das liegt ja in seiner Kompetenz - auf die nächste Vierjahresperiode, also mit Gültigkeit von 2020 bis 2023, keine Änderung vorschlagen, wären die Berechnungsgrundlagen dann mehr als zwanzig Jahre lang in Kraft gewesen.

Ich meine, für den Finanzausgleich braucht es ein gut austariertes System, welches von finanzstarken und finanzschwachen Kantonen als korrekt angesehen wird. Nur solche Systeme haben nämlich Bestand, greifen sie doch tief in die Eigentumsverhältnisse der Kantone ein. Inzwischen ist, glaube ich, bekannt und anerkannt, dass Handlungsbedarf besteht.

Die Plenarversammlung der KdK hat deshalb die politische Arbeitsgruppe der Kantone beauftragt, Empfehlungen zur Optimierung und Weiterentwicklung des Finanzausgleichssystems zuhanden der KdK und der Kantonsregierungen zu erarbeiten. In ihrer Antwort kommt die Arbeitsgruppe zum Schluss, dass die Ein- und Auszahlungen im heute praktizierten Ressourcenausgleich nicht adäquat auf die Entwicklungen der Disparitäten zwischen den ressourcenstarken und den ressourcenschwachen Kantonen reagieren. Deshalb beantragt diese Arbeitsgruppe, die Modalitäten so zu ändern, dass das System entpolitisiert wird, dass die Ausgleichssumme für den Ressourcenausgleich bereitgestellt wird und dass sich dieser nach dem Ausgleichsbedarf richtet. Dazu hat sie ja die Mindestquote festgelegt. Diese Forderung ist korrekt und bedeutet eine massive Verbesserung gegenüber dem bisherigen System.

Bei näherer Betrachtung - und bekanntlich liegt ja der Teufel immer im Detail - zeigen sich aber wieder starke systemische Mängel. Nicht optimal ist, dass sich der Ausgleichsbedarf einseitig an der Garantie einer fixen Mindestausstattung für den ressourcenschwächsten Kanton orientieren soll. Das führt dazu, dass eine Veränderung der Steuerkraft des schwächsten Kantons grosse Auswirkungen auf die Transfers aller anderen Kantone hat, was zu einer Verschiebung der ganzen Auszahlungskurve führt.

Ich mache Ihnen ein konkretes Beispiel: Verliert der Kanton Jura als derzeit ressourcenschwächster Kanton 50 Millionen Franken an standardisierten Steuereinnahmen, führt das zu einem Ausbau des gesamten Ressourcenausgleichs um 376 Millionen Franken. Alleine die Transfers an den Kanton Bern steigen um 80 Millionen, nur weil die Einnahmen des Kantons Jura um 50 Millionen gesunken sind. Das ist doch eine absurde Reaktion auf eine initiale Änderung um 50 Millionen Franken im Kanton Jura! Diese Rechnung ist korrekt und wurde mir auch von den Erstellern dieser KdK-Variante bestätigt.

Ich meine, logischer wäre eine Optimierung des Ausgleichsbedarfs an der tatsächlichen Disparität zwischen allen Kantonen, gemessen in den summierten Differenzen der Kantone zum standardisierten Steuerertrag. Die Maxime lautet dann: Der Ressourcenausgleich garantiert einen fixen Disparitätenabbau zwischen den Kantonen. Die Folge wäre, dass die Veränderung der Steuerkraft des ressourcenschwächsten Kantons keinen erheblichen Einfluss auf die Transfers der anderen Kantone hätte. Die effektive Mindestausstattung kann von Jahr zu Jahr leicht variieren. Das ist durchaus wünschenswert, denn auch der ressourcenschwächste Kanton weiss damit, dass ein Anstieg seiner Steuerkraft nicht zu 100 Prozent durch den Ressourcenausgleich zunichtegemacht wird.

Ich glaube, eine solche Dotierungsvariante könnte die gehässigen Diskussionen zwischen Geber- und Empfängerkantonen zum Gefallen aller lösen. Sie ist inhaltlich am logischsten. Sie führt in allen Szenarien zu adäquaten Anpassungen der Transfers, und dank ihr erübrigten sich die bisherigen Diskussionen um die Entwicklung der Disparitäten zwischen Gebern und Nehmern, denn genau an dieser Entwicklung würde sich der Ressourcenausgleich ja messen. Ich behalte mir vor, noch einen Vorstoss in diese Richtung einzureichen und den Bundesrat zu beauftragen, auch entsprechende Berechnungen anzustellen.

Ich empfehle Ihnen, der Motion Feller zuzustimmen, und dem Bundesrat empfehle ich, meine Bemerkungen zu einem künftigen Dotationsmodell aufzunehmen.