Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2017-09-20

Wortprotokoll

Ich glaube, ich muss da eventuell noch ein Missverständnis klären. Wenn wir von der Schubert-Praxis sprechen, dann sprechen wir von einem Normenkonflikt zwischen einem Bundesgesetz und dem Völkerrecht - nicht zwischen der Bundesverfassung und dem Völkerrecht, zum Beispiel zwischen einer angenommenen Volksinitiative, die in der Verfassung steht, und dem Völkerrecht. Vielmehr sprechen wir dann von einem Konflikt zwischen einem Bundesgesetz, das Sie verabschiedet haben, und einem völkerrechtlichen Vertrag.

Nun, beim Abschluss eines Staatsvertrages prüfen wir ja immer sorgfältig die Vereinbarkeit mit dem Landesrecht. Deshalb haben wir auch nur selten einen Widerspruch zwischen einem Bundesgesetz - ich bitte Sie, sich das noch einmal anzuhören - und dem Völkerrecht. Wenn es doch einmal zu einem Normenkonflikt kommt, dann hilft häufig die völkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts weiter.

Wenn alle diese Sicherungen und Instrumente versagen, dann kommt die Schubert-Praxis ins Spiel. Das Bundesgericht hat diese Praxis entwickelt: Wenn das Parlament ein Gesetz erlässt und die Völkerrechtsverletzung bewusst in Kauf nimmt, dann hat das völkerrechtswidrige Bundesgesetz grundsätzlich Vorrang. Das ist die Schubert-Praxis. Dieser Vorrang bedeutet allerdings auch, und dessen muss man sich bewusst sein, dass die Schweiz eine völkerrechtliche Verpflichtung verletzt. Das heisst, die Schweiz ist vertragsbrüchig. Die Schubert-Praxis ist also nur eine behelfsmässige und alles andere als ideale Lösung. Sie ist auch nur eine vorübergehende Lösung, denn konsequenterweise müssten wir den entsprechenden völkerrechtlichen Vertrag ändern, soweit das überhaupt möglich ist, oder wir müssten ihn kündigen.

Unsere Bundesverfassung trägt der Schubert-Praxis schon heute genügend Rechnung. Artikel 5 Absatz 4 der Bundesverfassung wurde nämlich bei der Totalrevision der Bundesverfassung absichtlich so formuliert, dass die Schubert-Praxis beibehalten werden kann. Mit der jetzigen Formulierung kann das Bundesgericht die Schubert-Praxis auch anpassen und weiterentwickeln. Das würde hingegen schwierig, wenn die Schubert-Praxis in einen Verfassungstext umgegossen würde.

In der Begründung der Motion wird auf das Bundesgerichtsurteil vom November 2015 hingewiesen. Mit diesem sei plötzlich alles anders geworden. Ich muss Ihnen sagen, das ist für mich nicht nachvollziehbar. Schon in den Leitsätzen zu diesem Urteil heisst es ganz deutlich, dass die Rechtsprechung bestätigt wurde, wonach die Schubert-Praxis im Freizügigkeitsrecht zwischen der Schweiz und der EU keine Anwendung findet. Das hat das Bundesgericht schon 2007 festgehalten. Zur Begründung hat es unter anderem darauf hingewiesen, dass das Freizügigkeitsabkommen demokratisch [PAGE 1487] legitimiert sei, nämlich durch die Annahme in der Volksabstimmung.

Im Parlament haben Sie es in den letzten Jahren wiederholt abgelehnt, die Schubert-Praxis in der Verfassung zu verankern. Dieser Standpunkt ist auch aus Sicht des Bundesrates nach wie vor der richtige. Daran hat sich nichts geändert.

Deshalb beantragen wir Ihnen hier auch die Ablehnung dieser Motion.