Comte Raphaël · Ständerat · 2017-11-30

Wortprotokoll

"Enthousiasme", c'est le mot qui me vient à l'esprit pour évoquer l'attitude qui a été celle de la commission lors du traitement de cet objet. Il s'agit bien sûr d'un enthousiasme sénatorial, donc d'un enthousiasme plutôt intérieur, mais d'un enthousiasme bien réel. Et je crois ne pas trahir un secret de commission en vous disant que personne au sein de la commission n'a remis en cause la nécessité de développer la mobilité douce, en particulier la pratique du vélo, et donc de prendre des mesures pour la favoriser. Nous avons d'ailleurs dans ce conseil plusieurs cyclistes émérites, et en les regardant nous pouvons constater qu'effectivement la pratique du vélo est excellente pour la santé et fait office de cure de jouvence.

Si l'objectif est plébiscité, la discussion a essentiellement porté sur le moyen de l'atteindre. Nous sommes en effet en présence d'une initiative populaire ainsi que d'un contre-projet direct du Conseil fédéral qui reprend les revendications des initiants, tout en corrigeant certains effets non souhaités de l'initiative.

L'initiative populaire est pleine de qualités, elle a un but parfaitement louable: permettre de développer la pratique du vélo et ainsi de renforcer la mobilité douce. Les initiants s'inspirent de l'article 88 de la Constitution qui s'applique aujourd'hui aux chemins et sentiers pédestres, et souhaitent étendre son application aux voies cyclables, en considérant que ce qui a fait ses preuves pour les chemins et sentiers pédestres peut aussi les faire pour les voies cyclables. Et l'objectif est donc de développer dans toute la Suisse un réseau de voies cyclables de qualité, afin de développer la pratique du vélo. Je cite le message du Conseil fédéral qui reprend ici les objectifs des initiants: "En mettant les réseaux de voies cyclables sur un pied d'égalité avec les réseaux de chemins et sentiers pédestres, les auteurs de l'initiative entendent 'développer une culture forte du vélo en Suisse' ... Ils estiment en outre que ce sera au bénéfice de tous, car la pratique du vélo est économe en espace et bonne pour la santé et pour l'environnement, et soulignent que la Suisse, où les distances parcourues sont souvent courtes, est prédestinée à la pratique du vélo."

Le développement de la mobilité douce est la suite logique de deux autres dossiers qui ont été traités au Parlement: le Fonds d'infrastructure ferroviaire et le Fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération. La mobilité douce est un pilier important de la politique des transports, et il est donc judicieux que la Confédération veille à son développement.

Il convient de rappeler que, aujourd'hui déjà, la Confédération soutient des projets de mobilité douce par le biais des projets d'agglomération. Nous ne partons donc pas d'un terrain vierge, et ce qui est demandé à la Confédération n'est pas entièrement nouveau mais s'inscrit au contraire dans la continuité d'un engagement.

Si l'initiative poursuit des objectifs louables et qu'elle va dans la bonne direction, pourquoi ne pas la soutenir? Cela tient au fait que, si elle est excellente, elle n'est pas parfaite, et le plus simple pour comprendre la situation consiste à comparer le texte constitutionnel actuel et celui de l'initiative. Le message du Conseil fédéral contient un tableau comparatif, et l'on peut faire le jeu des différences.

L'article 88, qui traite des chemins pédestres, comporte trois alinéas. Selon le premier alinéa, "la Confédération fixe les principes applicables aux réseaux de chemins et de sentiers pédestres". L'initiative prévoit simplement d'étendre la portée de cet alinéa aux voies cyclables. De même, à l'alinéa 3, l'initiative prévoit une simple modification rédactionnelle pour étendre le champ d'application de l'article 88 actuel.

Les véritables modifications de fond par rapport à la situation actuelle se trouvent à l'alinéa 2. Selon le texte de l'initiative, la Confédération "encourage et coordonne" les mesures visant à aménager et à entretenir les réseaux en question, tandis que dans la version actuelle elle "peut soutenir et coordonner". Il y a donc passage d'une formulation potestative à une formulation qui fait obligation à la Confédération de coordonner et d'encourager.

On mentionne dans le texte de l'initiative, à l'alinéa 2, que les mesures soutenues peuvent être prises par les cantons ou par des tiers; il y a une extension à la notion de tiers. On mentionne à cet alinéa la notion de réseaux sûrs et attrayants, et on mentionne aussi le fait que la Confédération devra communiquer sur ces différents réseaux.

On voit donc qu'il y a à l'alinéa 2 une extension des obligations qui sont faites à la Confédération, qui s'applique d'ailleurs non seulement aux voies cyclables mais également aux chemins et sentiers pédestres, puisque cet article concernerait désormais ces deux catégories. Donc non seulement on change la situation pour les voies cyclables, mais également la situation actuelle en matière de chemins et de sentiers pédestres, alors que la situation actuelle dans ce domaine-là semble donner satisfaction.

Voilà ce qui est demandé dans le texte de l'initiative. Cette initiative présente donc un certain nombre d'inconvénients, puisque les auteurs ne se contentent pas d'élargir le champ d'application de l'article 88 aux voies cyclables, mais qu'ils prévoient de nouvelles obligations pour la Confédération. On peut donc résumer les inconvénients de l'initiative à trois défauts.

Le premier défaut est l'obligation qui est faite pour la Confédération de soutenir et de coordonner les mesures prises par les cantons et par des tiers. Comme je l'ai dit, on passe d'une compétence de soutien à une obligation de soutien, ce qui fait qu'on supprime la marge de manoeuvre qui existe aujourd'hui pour le législateur, et on diminue aussi la marge de manoeuvre budgétaire, parce que, bien sûr, la notion d'obligation, lorsque nous aurons les débats budgétaires, peut nous inciter à devoir investir plus de moyens financiers. Cette obligation s'appliquerait également aux chemins et sentiers pédestres donc on changerait la situation aussi pour ces derniers.

Le deuxième défaut est la compétence en matière de communication. Les initiants demandent que la Confédération prenne des mesures de communication visant à influer sur les comportements. Donc on ne parle pas simplement d'information, on parle de communication. Il s'agit donc d'une notion qui est plus large, qui demande un investissement plus important de la part de la Confédération. Aujourd'hui, dans toute une série de domaines, la Confédération se limite généralement à fournir et à diffuser des informations techniques, mais elle ne fait pas une communication à proprement parler; la communication est une notion qui va un peu plus loin. Là aussi, il faut mentionner que cette communication active devrait se faire non seulement pour les voies cyclables, mais aussi pour les chemins et sentiers pédestres, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

Le troisième défaut de l'initiative est les objectifs qualitatifs de sécurité et d'attractivité. On introduirait dans la Constitution la notion de réseaux sûrs et attrayants, qui s'appliquerait aux voies cyclables tout comme aux chemins et sentiers pédestres. Alors, bien évidemment, personne ne souhaite que nous mettions en place des réseaux de voies cyclables qui ne soient pas sûrs et attrayants; nous ne voulons pas de voies cyclables qui soient dangereuses et absolument [PAGE 827] repoussantes, qui fassent que personne n'ait envie de les utiliser. Bien évidemment, les cantons et les communes mettent sur pied des réseaux de voies cyclables qui respectent les standards de qualité. Ce serait le seul endroit dans la Constitution, dans le domaine des transports, où on introduirait cette notion de sécurité et d'attractivité. On ne la trouve pas par exemple pour le réseau routier. Or, pour les routes, je pense que tout le monde admettra aussi qu'il faut des routes qui soient sûres et attractives. Donc il y a ici une inscription qui n'est pas nécessaire: nous serons tous d'accord pour mettre sur pied des réseaux sûrs et attrayants.

Voilà quels sont les trois défauts de cette initiative populaire.

Ces défauts ont poussé le Conseil fédéral à élaborer un contre-projet direct. L'objectif de l'initiative mérite d'être pleinement soutenu et il serait regrettable que nous refusions de mettre en oeuvre les mesures pour l'atteindre à cause de quelques défauts qui peuvent être aisément corrigés. Le contre-projet du Conseil fédéral a un objectif principal, celui de mettre les voies cyclables sur le même pied que les chemins et les sentiers pédestres mais sans introduire les obligations supplémentaires que j'ai évoquées.

En fait, c'est un peu un retour à la discussion qui a eu lieu en 1977, puisque c'est cette année-là qu'a été discuté l'article constitutionnel sur les chemins et les sentiers pédestres. Le Conseil national avait souhaité que la base constitutionnelle soit étendue également aux voies cyclables. Le Conseil des Etats - je ne sais pas si je peux dire dans sa sagesse parce que peut-être que dans ce cas il en avait manqué un peu - avait estimé qu'il fallait se concentrer sur les chemins et les sentiers pédestres. Donc la disposition constitutionnelle en vigueur se limite à cet aspect. Si nous acceptions le contre-projet quarante ans après, nous mettrions en oeuvre ce qui avait été discuté à l'époque et qui avait été souhaité par le Conseil national.

Nous pouvons faire la comparaison des dispositions - cela figure dans le tableau comparatif au chiffre 6.1.1 du message du Conseil fédéral. Si on compare l'article 88 de la Constitution actuelle et sa version modifiée dans le contre-projet qui nous est présenté, on voit qu'aux alinéas 1 et 3 le Conseil fédéral propose d'étendre le champ d'application aux réseaux de voies cyclables. A l'alinéa 2, qui est celui où il y a véritablement des modifications importantes, on mentionne d'abord que la Confédération "peut soutenir et coordonner" - on en reste à une formulation potestative. Ensuite, on introduit l'idée qu'on peut soutenir des mesures prises par des tiers et pas seulement par les cantons. En outre, on introduit la notion d'"information" et non la notion de "communication". Enfin, on ajoute la phrase suivante: "Elle (la Confédération) respecte à cet égard les compétences des cantons." C'est une réserve qui n'est pas indispensable. Elle est plus rhétorique qu'autre chose. De toute façon, bien évidemment, la Confédération doit respecter les compétences cantonales. Je dirai que si on devait l'introduire à chaque article de la Constitution, celle-ci en serait un peu alourdie. Mais disons que, vu les questions politiques qui se posent, l'inscription de cette phrase permet sans doute de clarifier les choses et de calmer les éventuelles craintes qui pourraient naître.

Donc voilà ce qui est prévu dans le contre-projet. S'il était accepté, il faudrait bien sûr mettre sur pied une législation d'application - nous ne l'avons pas encore élaborée. Il faudrait attendre que le peuple et les cantons suisses acceptent l'article constitutionnel pour qu'une législation d'application soit élaborée. Mais, dans ce cas, la législation d'application, pour les voies cyclables, s'inspirerait sans doute largement de ce qui existe pour les chemins et sentiers pédestres. Nous pouvons bien imaginer que le Conseil fédéral ne réinventera pas la roue - fût-ce une roue de bicyclette - et que, donc, les mesures qui s'appliquent actuellement aux chemins et sentiers pédestres pourraient être étendues et s'appliquer également, par analogie, aux voies cyclables.

La commission vous propose donc de recommander le rejet de l'initiative populaire et l'acceptation du contre-projet, avec - je dirai - le secret espoir que l'initiative populaire soit retirée au profit du contre-projet. Cet espoir n'est pas tout à fait vain, puisque vous avez sans doute toutes et tous reçu un message électronique de la part du comité d'initiative qui fait part de son ouverture à l'égard d'un possible retrait de l'initiative populaire. Les initiants nous disent dans leur message: "Nous vous prions de suivre la recommandation de la Commission des transports et des télécommunications et d'accepter à votre tour, sans modification, la proposition du Conseil fédéral." C'est intéressant, les initiants nous proposent de suivre la recommandation de la commission, recommandation qui inclut le rejet de l'initiative qu'ils ont eux-mêmes déposée. Cela veut dire qu'il y a eu un travail de conviction et que celui-ci est en train de faire effet.

De plus, les initiants précisent: "Le comité de l'initiative vélo est prêt à considérer le retrait de l'initiative, à condition que le contre-projet soit accepté dans sa forme actuelle par l'Assemblée fédérale." C'est ce que la commission vous invite à faire. Le contre-projet du Conseil fédéral est un bon compromis, qui permet de respecter les objectifs de l'initiative tout en laissant à la Confédération une marge de manoeuvre suffisante. Le contre-projet complète la Constitution en étendant l'article 88 aux voies cyclables.

Je parlais au début de mon intervention d'enthousiasme. Je vous invite à partager l'enthousiasme de la commission en recommandant d'accepter le contre-projet et de rejeter l'initiative populaire. Si vous voulez une preuve de cet enthousiasme, je dois vous indiquer que la commission a pris sa décision à l'unanimité.

Je vous invite donc à faire preuve de la même unanimité en soutenant le contre-projet qui vous est proposé et les propositions qui vous sont faites par la commission.