Minder Thomas · Ständerat · 2018-03-13

Wortprotokoll

Für mich als Kommissionsmitglied war es ernüchternd festzustellen, wie wenige Vertreter der angehörten Organisationen und wie wenige Mitglieder der Kommission den Normenkonflikt erkennen und diesen auch ernsthaft lösen wollen. Erst wenn Kritiker mit konkreten Fällen und Beispielen konfrontiert werden, erkennen sie sehr wohl Normenkonflikte.

Man spürt bei dieser Vorlage sehr stark die persönliche politische Gesinnung. Fast in jedem Votum der Gegner dieser Volksinitiative hat es geheissen: Ja, natürlich müssen völkerrechtliche Verträge ohne Wenn und Aber eingehalten werden. Sobald es jedoch um individuelle politische Vorstellungen geht, spielen völkerrechtliche Verpflichtungen und Verträge plötzlich keine Rolle mehr. Ich bin gespannt, welche Taste Sie drücken, wenn die Motion Grin 16.3332 zu uns in den Rat kommt. Diese verlangt, beim Freihandelsabkommen mit Malaysia das Palmöl auszuklammern. Dieser Vorstoss, notabene soeben von 140 Nationalräten angenommen, steht in klarem Widerspruch zur Efta-Partnerschaft, zum freien Handel der Schweiz. Die bürgerliche Seite - als weiteres Beispiel - hat erst kürzlich in diesem Rat dem Abschuss des Wolfs zugestimmt. Hier spielt der von uns unterzeichnete internationale Vertrag, das Berner Abkommen, anscheinend auch keine Rolle mehr. Ich jedenfalls wäre nicht überrascht, wenn Journalisten sich Einzelner von uns annehmen würden, um aufzuzeigen, wie widersprüchlich unser Abstimmungsverhalten hier im Rat beim Thema Landesrecht/Völkerrecht ist.

Dazu ein Klassiker, der sich vor wenigen Tagen hier im Rat bei der Beratung der Fair-Food-Initiative ereignet hat; ich zitiere aus dem Amtlichen Bulletin: "Au sujet de la législation [PAGE 178] internationale, j'aimerais ajouter que l'on ne doit pas toujours considérer exclusivement la législation internationale qui porte sur le libre-échange. La Suisse est liée par bien d'autres accords internationaux: la Suisse est liée par des accords internationaux qui protègent les travailleurs; la Suisse est liée par des accords internationaux en matière de développement durable; la Suisse est liée par des accords internationaux qui portent sur la protection de la nature et de l'environnement. Ces accords internationaux sont aussi applicables; ils le sont tout autant que les accords qui peuvent porter sur des questions de libre-échange."

Kollege Cramer, ich gebe Ihnen als Gegner dieser Volksinitiative Recht. Wir müssen manchmal die vielen verschiedenen, divergierenden völkerrechtlichen Verträge gegeneinander abwägen. Es wäre absurd, wenn der Gesetzgeber, das Parlament, oder der Verfassunggeber dies nicht auch tun dürfte, zumindest in jenen Fällen, in denen man guten Gewissens den einen oder den anderen Vertrag höher gewichten könnte, umso mehr, als bekanntlich ein Verfassungstext das doppelte Ja und ein völkerrechtlicher Vertrag nur das einfache Ja geschafft haben muss. Dennoch, Kollege Cramer, ist Ihr Ja zur Fair-Food-Initiative im Widerspruch zu den tangierten völkerrechtlichen Verträgen.

Neuestes Beispiel ist die Börsenäquivalenz Schweiz-EU. Auch da gab es von links bis rechts, inklusive Bundesrat, die lautesten Verurteilungen. Nicht einmal die grössten EU-Kritiker haben deswegen die Kündigung der bilateralen Verträge verlangt. Hundertmal hat es in der Kommission geheissen, wir, die Schweiz, müssten völkerrechtliche Verträge unbedingt einhalten; das sei matchentscheidend für unsere verlässliche Aussenpolitik. Doch müssen die Verfassung und die Gesetzgebung nicht auch eingehalten werden? Wozu dient denn der Schwur und das Gelübde von uns allen auf die Verfassung?

Auch Dublin ist ein völkerrechtlicher Vertrag, ein Teil der Bilateralen II. Alle Parlamentarier und der Bundesrat würden sagen, ja, selbstverständlich müsse dieser Vertrag eingehalten werden. Wir wissen jedoch alle, dass Dublin nicht eingehalten wird und dass Personen mit Erstregistrierung in Griechenland oder Ungarn nicht dorthin zurückgeführt werden können. Wenn wir Personen abschieben dürften, es aber nicht tun können, so wird hier zweifelsohne internationales und nationales Recht gebrochen. Doch niemand verlangt deswegen die Kündigung des Dublin-Vertrages. Wie absurd ist es, diesen Dublin-Vertrag geradezu heiligzusprechen, obwohl ihn nicht einmal das Headquarter, die Zentrale in Brüssel, einhält und ihn sträflich verletzt? Wir aber in der Schweiz sollen diesen Dublin-Vertrag höher gewichten - höher gewichten! - als unsere eigene Verfassung oder unser Landesrecht, obwohl er bewiesenermassen nicht eingehalten wird. Mir ist es ein Rätsel, wie die Gegner dieser Volksinitiative dem Bürger einen solchen Widerspruch schmackhaft machen wollen. Es ist an Absurdität nicht zu übertreffen, dass ein solch schlechter Vertrag höher als unsere eigene Gesetzgebung zu gewichten ist. Und bekanntlich wird dieser Dublin-Vertrag ja nicht nachverhandelt.

Dieses und andere Beispiele zeigen exemplarisch, dass es sehr wohl Normenkonflikte gibt. Ich könnte Ihnen nun bis zum Mittagessen noch andere negative Beispiele von Normenkonflikten aufzählen. Interessant ist, dass auch in beweisbaren Fällen einer sehr groben Verletzung von völkerrechtlichen Verträgen niemand oder fast niemand nach der Kündigung, nicht einmal nach einer Nachverhandlung eines Vertrages ruft. Dies meine ich nur so als Appell an all jene, welche meinen, einen Normenkonflikt löse man am besten mit dem Vorschlaghammer, das heisst mit der Kündigung des entsprechenden Vertrages.

Die zentrale Frage, die sich somit stellt, lautet: Wie löst man Normenkonflikte, ohne gleich den Vorschlaghammer zu gebrauchen? Die völkerrechtlichen Verpflichtungen bei Horizon 2020 und Erasmus plus wurden vor ein paar Jahren von der EU verletzt. Auch da verlangte niemand die Kündigung der Bilateralen. Oder nehmen Sie das Verhüllungsverbot: Stellen Sie sich vor, wir hätten vor Jahren neben dem Minarettverbot auch gleich noch ein Verhüllungsverbot in die Bundesverfassung geschrieben. Seien wir ehrlich: Viele von Ihnen hätten damals argumentiert, dies gehe nicht, dies sei EMRK-widrig. Und siehe da, wie wir alle wissen, hat auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg das Verhüllungsverbot in diversen Ländern gutgeheissen. Ex ante ist also offenbar gar nicht klar, ob eine Norm des Landesrechts tatsächlich völkerrechtswidrig ist oder nicht. Die roten Linien sind nicht gottgegeben. Manchmal muss und darf man sie auch ein wenig ausloten.

Welches Fazit ziehe ich?

1. Wenn die ausländische Vertragsseite ihre Verpflichtung bricht, dann ruft keiner nach der Kündigung des völkerrechtlichen Vertrages, man schluckt die Kröte. Wenn aber der Souverän etwas in die Verfassung schreibt, das vielleicht völkerrechtlichen Verträgen widerspricht, dann heisst es sofort, der Initiant sei inkonsequent gewesen, der Initiativtext sei liederlich formuliert und überhaupt fehle die Kündigung des Vertrages. Zumindest so tönte es bei der Masseneinwanderungs-Initiative.

2. Man vergisst bei der ganzen Diskussion die Qualität der völkerrechtlichen Verträge. In der Kommission war dies jedenfalls kein Thema. Bei den Gegnern heisst es einfach, sie seien strikte einzuhalten und hätten Vorrang. Dass es jedoch unzählige völkerrechtliche Verträge gibt, die alles andere als qualitativ gut sind und von den ausländischen Partnern nicht eingehalten werden, davon spricht man nicht.

Es ist extrem sonderbar, wie bei Vertragsbruch bei völkerrechtlichen Verträgen argumentiert wird. In der Kommission habe ich von fast allen Exponenten gehört: Weil die Schweiz verlässlich ist, müssen völkerrechtliche Verträge eingehalten werden. In der ganzen Debatte wurde verschwiegen, was passiert, wenn der ausländische Vertragspartner die Abmachungen bricht. Das ist wohl auch ein Grund, warum die EU so stark auf ein Rahmenabkommen pocht. Frau Bundesrätin, stimmt es, dass das Rahmenabkommen, das jetzt diskutiert wird, weil es bekanntlich ein völkerrechtlicher Vertrag ist, auch dem Landesrecht und der Verfassung vorgehen würde? Da dieses Rahmenabkommen, wie es der Name sagt, ein Vertrag für alle innereuropäischen Wirtschaftsangelegenheiten ist, scheint es eigentlich logisch zu sein, dass dieser völkerrechtliche Rahmenvertrag unserem Landesrecht vorgehen müsste. Somit geht er also unserem schweizerischen Arbeitsrecht, Obligationenrecht, Mehrwertsteuerrecht, Wettbewerbsrecht, Konsumrecht usw. vor. Mich würde Ihre Einschätzung, Frau Bundesrätin, zum Thema Rahmenabkommen und Landesrecht in diesem Zusammenhang interessieren.

Die Schweiz hat zurzeit über 5000 - über 5000! - völkerrechtliche Verträge abgeschlossen und somit potenzielle und tatsächliche Normenkonflikte an allen Ecken und Enden. Das ist der gordische Knoten, zu welchem die Selbstbestimmungs-Initiative eine Lösung bietet. Wie soll ein Initiativkomitee einen Text für eine Volksinitiative schreiben, der völkerrechtskonform ist und bei der Flut an völkerrechtlichen Verträgen keinem davon widerspricht? Im Fall Schubert hat nicht einmal der Bundesrat gewusst, dass mit Österreich noch ein Staatsvertrag aus dem Jahre 1875 vorhanden war. In der Botschaft des Bundesrates steht auf Seite 5372, der Umgang mit Normenkonflikten zwischen Verfassungsrecht und Völkerrecht, mit sogenannt völkerrechtswidrigen Volksinitiativen, sei ein seltenes und junges Phänomen. Die Botschaft sagt: "Zum andern tritt in der Rechtsanwendung ein Normenkonflikt nur in seltenen Fällen auf, nämlich nur dann, wenn die fragliche Verfassungsbestimmung direkt anwendbar ist." Dieser Satz ist starker Tobak.

Stehen jedoch einmal Begriffe wie Schweizer Vorrang, Kontingente, Höchstzahlen oder Inländervorrang in der Verfassung - wie infolge der Masseneinwanderungs-Initiative - oder Begriffe wie Verjährung, Verwahrung oder Ausschaffung von kriminellen Ausländern infolge anderer Volksinitiativen, dann kann der Verfassungstext bei seiner Umsetzung nicht Makulatur genug sein. Dann findet man todsicher irgendeinen völkerrechtlichen Vertrag, welcher dem Verfassungstext widerspricht. Der Wahnsinn an dieser ganzen Debatte ist die Tatsache, dass kaum ein Politiker Schamgefühle bekommt, wenn das Parlament - wie bei der Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative - die Verfassung [PAGE 179] bricht. Wenn aber die EU völkerrechtliche Verträge wie jene zu Dublin, Horizon 2020, Erasmus plus oder Börsenäquivalenz bricht, schreien viele Politiker laut auf.

Wir haben Normenkonflikte, auch bei nicht direkt anwendbaren Verfassungsbestimmungen, wie das Beispiel der Masseneinwanderungs-Initiative oder jenes der Fair-Food-Initiative zeigen. Es ist zumindest ein sehr merkwürdiger Jurist, welcher diesen Passus in die Botschaft des Bundesrates geschrieben hat. Ich begreife nicht, wie man sagen kann, wir hätten keine Normenkonflikte. Wenn Bürger mit einer Volksinitiative die Verfassung ändern möchten, jedoch bei der Umsetzung der Laune des Parlamentes ausgeliefert sind, weil unter den 5000 völkerrechtlichen Verträgen irgendeiner gefunden wird, der tangiert wird, so sind ihre politischen Rechte verletzt. Genau das ist der Grund, warum man die Selbstbestimmungs-Initiative zur Annahme empfehlen muss. Sie können heute schon Nein stimmen. Es ist eine reine Frage der Zeit, bis uns dieses Thema wieder einholt.

Was machen Sie, wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entscheidet, dass z. B. muslimische Mädchen den Turnunterricht nicht besuchen müssen oder dass Schweizer Schulen keinen Sexualunterricht erteilen dürfen? Schaffen wir dann diese Stunden ab? Es gibt bekanntlich ein paar ganz kuriose Urteile aus Strassburg. Wenn Brüssel entscheidet, dass flankierende Massnahmen verboten sind, kündigen dann die Gewerkschaften die Freizügigkeitsabkommen? Gibt es dann einen Normenkonflikt oder immer noch nicht? Darf der Bürger nun z. B. eine Volksinitiative für ein Importverbot für Palmöl lancieren? Das würde bekanntlich internationalen, völkerrechtlichen Verträgen und Freihandelsabkommen widersprechen.

Der Bundesrat sagt in seiner Botschaft - ich habe es angetönt -, dass Normenkonflikte zwischen Verfassungs- und Völkerrecht ein jüngeres Phänomen seien. Das mag in der 127-jährigen Geschichte der direkten Demokratie stimmen. Doch mit der Globalisierung, den Tausenden von völkerrechtlichen Verträgen, welche die Schweiz bereits abgeschlossen hat, und insbesondere mit der hohen Kadenz, in welcher der Bundesrat neue völkerrechtliche Verträge und Freihandelsabkommen abschliesst, wird das Problem "Normenkonflikt" zu einem Dauerthema. Es ist unverständlich, dass die Mehrheit der Kommission und der Bundesrat das nicht so sehen und keinen Handlungsbedarf erkennen.

Das darf man laut sagen, denn es gibt - Stand heute - keinen offiziellen Gegenvorschlag zu dieser Volksinitiative. Wenn man eine Volksinitiative zur Ablehnung empfiehlt und es keinen offiziellen Gegenvorschlag gibt, wovon ich ausgehe, so sagt man unmissverständlich, es gebe keinen Handlungsbedarf und somit keinen Normenkonflikt. Ich jedenfalls freue mich auf diese Abstimmung und auf das Argumentarium der Gegner.

Da der Souverän seinem höchstpersönlichen politischen Gut, dem Initiativrecht, eine ganz grosse Bedeutung zumisst und zumessen will, da er will, dass das, was er, der Bürger, in die Verfassung schreibt, auch umgesetzt und angewendet wird, müssen sich die Gegner dieser Volksinitiative ganz schön warm anziehen. Für viele Bürgerinnen und Bürger ist die Verfassung nicht verhandelbar. Man könnte auch sagen, die direkte Demokratie mit ihrer Macht und Wirkung ist für den Souverän und für mich nicht verhandelbar. Verfassungsrecht und somit Landesrecht über das nichtzwingende Völkerrecht zu stellen ist eine legitime und logische Forderung.

Ich unterstütze die Selbstbestimmungs-Initiative und bitte Sie, das Gleiche zu tun.