Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2018-03-14

Wortprotokoll

Es freut mich, dass Sie meinen gestrigen Appell so ernst nehmen und ihn auch sofort umsetzen wollen. Mal schauen, ob das der richtige Ort ist und ob die Schlussfolgerung, die Sie heute ziehen, die richtige ist.

Ich sage gerne etwas zu diesen beiden Staatsverträgen respektive zu den Konventionen, die wir Ihnen zur Ratifikation vorschlagen. Es ist ja so, dass die Behörden in der Schweiz täglich mit Personen im Ausland zu tun haben und dabei buchstäblich immer wieder an Grenzen stossen, so z. B. betreffend die Frage, ob das Bundesamt für Zivilluftfahrt einem Mann in Deutschland eine Verfügung an die Postadresse schicken darf, wenn ihm damit eine schweizerische Fluglizenz entzogen wird. Genügt das? Kann man eine solche Verfügung per Post zustellen? Darf die Basler Universitätsleitung einer Studentin, die ihren Wohnsitz in Lörrach hat, die Verfügung über den Studienabschluss einfach so per Post schicken? Sie wissen, Verfügungen sind das tägliche Arbeitsinstrument der Verwaltung. Verfügungen ins Ausland zu schicken ist eine hoheitliche Handlung. Die ist nur erlaubt, wenn es dafür eine Rechtsgrundlage gibt. Eine Querschnittlösung für diese Frage gibt es in der Schweiz bis heute nicht.

Übrigens ist das im umgekehrten Verhältnis genauso: Auch wir hier in der Schweiz haben uns damals dagegen gewehrt, dass die US-amerikanischen Behörden ohne zu fragen an Personen oder Unternehmen in der Schweiz Verfügungen geschickt haben, also einfach so per Post zugestellt haben. Beim Bundesamt für Justiz und auch bei der Direktion für Völkerrecht fragen Bürgerinnen und Bürger immer wieder nach, ob sie z. B. ein Schreiben einer österreichischen Sozialverwaltung annehmen müssen, welches sie in ihrem Briefkasten vorgefunden hätten. Sie würden darin um Auskünfte über ihre Vermögenslage ersucht, weil Familienangehörige in der dortigen Gemeinde öffentliche Unterstützungen beziehen würden. Damit diese Frage auch noch geklärt ist: Nein, der Brief muss nicht angenommen werden, und die Sache muss auch nicht beachtet werden, wenn Sie eine solche Verfügung zu Hause per Post zugestellt erhalten.

Wer Verfügungen verschicken will, muss heute den diplomatischen Weg beschreiten. Das muss über die Aussenministerien oder die diplomatischen Missionen gehen. Der diplomatische Weg wird für solche Verfahren von den Behörden des Bundes und der Kantone, aber auch von den Betroffenen als beschwerlich, als formalistisch und zeitraubend wahrgenommen - sehr viel Aufwand für etwas, was man einfacher machen könnte. Sie sind ja auch immer wieder für Bürokratieabbau und möchten die Unternehmen und die Privatpersonen in unserem Land entlasten. Hier nun schlagen wir Ihnen etwas dazu vor.

Der Europarat hat vor über vierzig Jahren - es stimmt, es liegt eine ziemlich lange Zeit zurück - zwei Übereinkommen geschaffen, die hier eben Abhilfe schaffen. Der Kommissionssprecher hat es gesagt, auch der Sprecher der Minderheit: Die Schweiz hat diese beiden Übereinkommen 1977 und 1978 unterzeichnet, die Ratifikation war nie prioritär. Man hatte natürlich lange Zeit Angst vor den negativen Auswirkungen für den stark abgeschotteten Steuerbereich, und man wollte einfach jede Möglichkeit einer diesbezüglichen Öffnung irgendwie verhindern. Wie Sie alle mitbekommen haben, haben sich in der Zwischenzeit die Verhältnisse radikal verändert.

Wir haben die Zusammenarbeit der verschiedenen Verwaltungsstellen in der Zwischenzeit sektoriell geregelt, wenn es um das Wettbewerbsrecht, um das Sozialversicherungsrecht, um die polizeiliche Zusammenarbeit oder auch um die Bereiche Bildung, Forschung, Gesundheit und Produktesicherheit geht. Neben diesen bedeutenden sektoriellen Vorschriften gibt es aber keine einheitliche Querschnittregelung. Das hat sich in der Zwischenzeit nicht entwickelt. Dieses Ziel ist umso wichtiger, als eben neue Herausforderungen zu bewältigen sind, ich denke zum Beispiel an den Vollzug des Entsendegesetzes. Das ist ja ein bedeutender Teilbereich der flankierenden Massnahmen. Da hat sich zum Beispiel gezeigt, dass die kantonalen Vollzugsbehörden vor den Hürden des diplomatischen Verkehrs kapitulieren müssen. Auskünfte zum Beispiel über Unternehmen im Ausland einzuholen ist äusserst umständlich, ebenso die Zustellung von Sanktionsverfügungen. Dies befindet sich alles auf einem Gebiet, auf dem wir alles Interesse daran haben, dass man rasch handeln kann, weil es für uns politisch, aber vor allem auch wirtschaftlich wichtig ist. So viel zu diesen Übereinkommen.

Ich sage jetzt gerne etwas Kurzes zum Übereinkommen Nr. 94, das in Ihrer Kommission allerdings unbestritten ist. Es vereinfacht die Zustellung von Verfügungen und anderen Verwaltungsdokumenten. Das geht so, dass jeder Staat eine oder mehrere Zentralstellen benennt, über die dieser Zustellungsverkehr abgewickelt wird. Für die Schweiz wäre es das Bundesamt für Justiz, das diese Aufgabe übernehmen würde. Das Abkommen eröffnet auch die Möglichkeit, Verfügungen direkt per Post ins Ausland zu schicken. Jeder Staat darf aber die Sachgebiete bezeichnen, in denen das Übereinkommen keine Geltung hat. Für die Schweiz haben wir diesbezüglich das Steuerrecht, die Finanzmarktaufsicht und den Nachrichtendienst als Ausnahmen bezeichnet. Diese Gebiete wären von der Möglichkeit einer direkten Zustellung ausgenommen.

Unsere vier grossen Nachbarstaaten und zusätzlich auch Belgien, Estland, Luxemburg und Spanien sind diesem Übereinkommen beigetreten. Die Statistik des Bundesamtes für Justiz, das heute schon als Drehscheibe für diese Zustellungen der Behörden agiert, zeigt, dass deutlich mehr als die Hälfte aller Zustellungen aus diesen Staaten kommt oder an Empfänger in diesen Staaten geht. Es sind deutlich mehr Zustellungen aus der Schweiz ins Ausland als umgekehrt. Das heisst, dass mit einer Ratifikation die Behörden der Kantone und des Bundes und nicht primär die ausländischen Behörden gewinnen würden.

Zum Abkommen Nr. 100: Dieses Abkommen regelt, welche Hilfe eine schweizerische Behörde von einer Behörde in einem Vertragsstaat verlangen darf. Vorab einmal sind es Auskünfte über Rechtsvorschriften oder Tatsachen. Man kann aber auch um Ermittlungen ersuchen, wie z. B. um eine Inaugenscheinnahme; dies allerdings nur - ich glaube, es ist wichtig, dass wir das hier im Auge behalten -, wenn das Recht des Staates die gewünschte Massnahme erlaubt und dafür kein Zwang ausgeübt werden muss. Neben der Amtshilfe regelt das Übereinkommen also auch die Rechtshilfe, also auch die Unterstützung, um die bei Gerichten und Behörden mit gerichtlichen Aufgaben und Befugnissen ersucht wird. Darunter fallen z. B. Zeugeneinvernahmen. Aber noch einmal - das ist ganz wichtig -: Es geht nur, wenn solche Massnahmen erlaubt sind, also wenn das Landesrecht sie auch kennt. Man kann einander also nicht mit eigenem Recht übersteuern, sondern solche Massnahmen müssen im [PAGE 207] Landesrecht ebenfalls erlaubt sein. Verlangt also z. B. eine ausländische Behörde eine Zeugeneinvernahme und sieht das schweizerische Recht im betreffenden Sachgebiet aber keine solche Massnahme vor, dann wird das Ersuchen abgelehnt.

Die Minderheit Ihrer Kommission begründet den Antrag, das Abkommen Nr. 100 nicht zu ratifizieren, vor allem mit dem Argument, der Nutzen sei hier statistisch nicht belegt worden. Wir teilen die Vorstellung, dass die Schweiz nur jene Staatsverträge ratifizieren sollte, die ihr auch tatsächlich einen Nutzen bringen und mit denen sie Probleme lösen kann, wenn solche existieren. Es stimmt, dass die Statistik des Bundesamtes für Justiz heute eine unbedeutende Zahl von Beweisersuchen ausweist. Aber ich denke, das sollte Sie nicht darüber hinwegtäuschen, dass Verwaltungsstellen von Bund und Kantonen regelmässig sowohl beim Bundesamt für Justiz wie auch bei der Direktion für Völkerrecht nachfragen, ob man z. B. eine Partnerbehörde formell um Auskünfte ersuchen dürfe oder um eine andere Beweismassnahme bitten könne. Weil es hier eben keine Querschnittregelung gibt, muss dieses Ansinnen negativ beantwortet werden, und es erscheint dann eben nicht in der Statistik. Mit dem Übereinkommen Nr. 100 hätte man diese entsprechende Grundlage. Also, daraus, dass heute die Zahlen sehr tief sind, zu schliessen, dass das Übereinkommen für die Schweiz auch keinen Nutzen bringt, scheint mir etwas bedenklich zu sein, weil heute solche Ansinnen eben negativ beantwortet werden müssen und es dann gar nicht zu einem eigentlichen Ersuchen kommt, weil wir die entsprechende Grundlage nicht haben.

Schauen Sie, wenn Sie diese Konvention Nr. 100 heute nicht ratifizieren, ist das kein Drama. Das ist absolut richtig. Vielleicht kommen Sie dann in ein paar Jahren und sagen dem Bundesrat, Sie möchten jetzt trotzdem ratifizieren. Dann würde ich Ihnen sagen, dass Sie es damals in einem Schritt hätten haben können und jetzt zwei Schritte machen müssen.

Ich denke - um auf die Bemerkung von Herrn Engler zurückzukommen -, dass es jetzt sicher nicht das Abkommen oder der Staatsvertrag ist, der alle unsere Probleme löst, aber er löst für uns Probleme. Er ist ganz eindeutig in unserem Interesse, er bringt uns einen Nutzen, und zwar einen unmittelbaren Nutzen. Wenn die Zahlen nicht sehr hoch sind, dann seien Sie froh, dann müssen wir nicht viele zusätzliche Ressourcen schaffen. Aber wenn es einen Nutzen bringt, dann sollten Sie sich auch überlegen, ob Sie jetzt nicht diesen einen Schritt tun möchten oder ob Sie das dann in zwei Schritten tun wollen. Denn ich bin ziemlich fest davon überzeugt, dass Sie sich wieder an den Bundesrat wenden und ihn bitten werden, diesen Schritt zu machen, sobald das entsprechende Bedürfnis wieder aufkommt. Heute können Sie beide Schritte gleichzeitig tun. Das ist auch etwas weniger Bürokratie und etwas weniger Aufwand für Sie und natürlich auch für uns.

In diesem Sinne möchte ich Ihnen trotzdem beliebt machen, dem Bundesrat zu folgen und beide Konventionen zu ratifizieren. Es sind klassische Staatsverträge, die zu unserem Nutzen sind. Wir ordnen uns hier niemandem unter, sondern wir ermöglichen unseren Behörden, sich zu entlasten und für unsere Unternehmen und für unsere Bürgerinnen und Bürger den Kontakt und das, was uns etwas nützt, noch einfacher zu bewerkstelligen. In diesem Sinne, glaube ich, sind das klassische Staatsverträge, die wir problemlos ratifizieren können, weil sie in unserem Interesse sind.