Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2018-06-11

Wortprotokoll

"Wir sind eines der innovativsten Länder der Welt und haben einen fast unvergleichlichen Wohlstand, dies dank unserer eigenverantwortlichen, direktdemokratischen und selbstbestimmten Kultur. Wir haben im Vergleich zum Ausland einen schlanken Staat, tiefere Schulden und Abgabenlasten ... Wir haben eine starke Währung und sind gleichzeitig global bestens vernetzt." Besser könnte ich den Zustand unseres Landes nicht beschreiben, und deshalb habe ich hier das Votum von Frau Nationalrätin Herzog zitiert.

Unserem Land geht es gut. Warum geht es unserem Land gut? Weil wir eine eigenverantwortliche, direktdemokratische und selbstbestimmte Kultur haben und weil wir gleichzeitig global bestens vernetzt sind. Es stimmt, was Frau Herzog gesagt hat. Souveränität und globale Vernetzung sind kein Widerspruch, im Gegenteil: Wir bestimmen in unserem Land seit eh und je souverän, mit welchen Staaten wir Verträge abschliessen. Sämtliche völkerrechtlichen Verpflichtungen, die wir in der Vergangenheit eingegangen sind, sind wir souverän eingegangen. Niemand hat uns gezwungen.

Wie wir in Sachen Völkerrecht vorgehen, steht in unserer Bundesverfassung. Wie wir völkerrechtliche Verträge abschliessen, ob wir die Bevölkerung zwingend oder freiwillig dazu befragen, steht in unserer Bundesverfassung - entschieden von Volk und Ständen. Das heisst, Volk und Stände haben souverän entschieden, welche völkerrechtlichen Verträge wir abschliessen. Es gibt kein Völkerrecht ohne Volksrechte. Volk und Stände haben auch entschieden - ich bitte Sie, die Bundesverfassung wieder ein bisschen zu lesen! -, dass Bund und Kantone das Völkerrecht zu beachten haben. Das haben [PAGE 946] Volk und Stände entschieden. Das heisst, Verpflichtungen, die man freiwillig und souverän eingegangen ist, soll man nachher auch respektieren. Das wollen Volk und Stände in unserem Land.

Und schliesslich haben Volk und Stände in der Bundesverfassung ebenfalls souverän festgehalten, an welche Rechtsgrundlagen sich unsere Gerichte zu halten haben. Für sie sollen Bundesgesetze und Völkerrecht massgebend sein - beides. Dass das Volk entschieden hat, dass Bundesgesetze und Völkerrecht massgebend sind für die Gerichte, bringt zum Ausdruck, dass man den Gerichten in unserem Land bei einem Konflikt zwischen diesen beiden nicht ein schematisches Vorgehen vorschreiben will; vielmehr sollen die Gerichte eine gewisse Flexibilität haben, um im Einzelfall eine sachgerechte Lösung zu finden. Diese Bundesverfassung, dieser Umgang mit dem Völkerrecht, diese Möglichkeit für die Gerichte, im Konfliktfall die für uns beste Lösung zu finden - das soll jetzt plötzlich alles nicht mehr gut sein und soll auf den Kopf gestellt werden?

Die Selbstbestimmungs-Initiative will, dass das Völkerrecht nicht länger beachtet wird, sondern es soll im Konfliktfall nicht mehr zählen. Die Selbstbestimmungs-Initiative will, dass die Gerichte im Konfliktfall rechtswidrige Entscheide fällen müssen; das ist etwas, was unserer Rechtskultur grundlegend widerspricht. Und die Selbstbestimmungs-Initiative will, dass unser Land einen Staatsvertrag, den wir souverän abgeschlossen haben, jedes Mal neu verhandeln oder dann kündigen muss, wenn unsere Bevölkerung einen neuen Entscheid fällt, der mit den früheren in Konflikt ist.

Die Selbstbestimmungs-Initiative verlangt, dass wir Verträge neu verhandeln und kündigen müssen - müssen, nicht können. Damit zwängen wir uns selber ohne Not in ein Schema oder, besser gesagt, in ein Korsett, ohne das wir doch bis heute - das haben so viele von Ihnen bestätigt - bestens gefahren sind. Die Kündigung eines Vertrages ist vielleicht in einem Fall die richtige Lösung, in einem anderen Fall gibt es aber bessere Optionen für unser Land, doch diese Optionen schliesst die Selbstbestimmungs-Initiative aus. Sie kennt nur Schwarz oder Weiss. Die Schweiz büsst dadurch an Handlungsfreiheit ein.

Abgesehen davon, dass wir uns mit der Selbstbestimmungs-Initiative in unserer Handlungsfreiheit selber einschränken, werden wir auch zu einem unzuverlässigen Vertragspartner. Falls die Schweiz einen Vertrag immer kündigen muss, wenn ein Widerspruch zwischen der Verfassung und dem Vertrag besteht, dann schaffen wir Rechtsunsicherheit. Mit jeder neuen Verfassungsbestimmung, die einen Widerspruch schafft zu einem Vertrag, steht nachher die Kündigungspflicht im Raum, egal wie wichtig ein Vertrag für die Schweiz ist und unabhängig davon, ob die Bevölkerung die Kündigung wirklich gewollt hat.

Was Sie in der Geschäftswelt kennen, dass man nämlich in einer solchen Situation gemeinsam nach einer Lösung sucht oder einen Vergleich abschliesst, gilt genau gleich für die Staatenwelt. Auch hier sucht man im Einzelfall nach Lösungen. Die Kündigungsdrohung in die Bundesverfassung zu schreiben ist für eine Lösungssuche nicht hilfreich. Die Rechtsunsicherheit, die Sie damit schaffen, ist schädlich; schädlich für unser Land, schädlich für unsere Wirtschaft, die von der Verbindlichkeit, der Stabilität, der Rechtssicherheit und der globalen Vernetzung unseres Landes profitiert.

Diese völkerrechtlichen Verträge, die für einige von Ihnen nun plötzlich so störend und bedrohlich im Raum stehen, hat unser Land selber abgeschlossen, freiwillig und souverän. Viele dieser Verträge unterstanden dem fakultativen Referendum, wie zum Beispiel mehrere Zusatzprotokolle der EMRK. Das heisst, die Bevölkerung konnte sich dazu äussern. In anderen Fällen hat sie sich in der Volksabstimmung explizit dazu geäussert und Ja gesagt, zum Beispiel bei der Personenfreizügigkeit oder bei der Assoziierung an Schengen/Dublin.

Die Gerichte haben in den letzten Jahrzehnten eine Gerichtspraxis entwickelt, wie sie damit umgehen, wenn es zwischen einem Bundesgesetz, das Sie verabschiedet haben, und dem Völkerrecht einen Konflikt gibt. Mit der sogenannten Schubert-Praxis hat das Bundesgericht bereits vor über vierzig Jahren einen Weg gefunden, wie man im Einzelfall vom Völkerrecht abweichen kann. Es hat mit der sogenannten PKK-Rechtsprechung aber auch gesagt, dass diese Abweichung vom Völkerrecht Grenzen hat, nämlich dann, wenn es um internationale Menschenrechte, insbesondere um die EMRK, geht.

Nun haben einige von Ihnen im Laufe dieser Debatte gesagt, das Bundesgericht hätte die Möglichkeit, im Einzelfall vom Völkerrecht abzuweichen, seit 2012 aufgegeben. Ich muss Ihnen sagen, ich weiss nicht, wie Sie darauf kommen. Das Bundesgericht hat auch nach 2012 regelmässig auf diese Abweichungsmöglichkeit, also auf die sogenannte Schubert-Praxis, Bezug genommen. Das kann man in Urteilen aus den vergangenen vier Jahren nachlesen, zum Beispiel in einem Fall aus dem Arbeitslosenversicherungsrecht im Jahr 2014, in einem Fall aus der internationalen Rechtshilfe im Jahr 2015 oder in einem Fall, den das Bundesgericht gerade kürzlich im letzten März, also in diesem Jahr, entschieden hat.

In zwei Punkten ist Ihr Rat respektive der Ständerat daran, eine zusätzliche Klärung im Verhältnis zwischen Landesrecht und Völkerrecht herbeizuführen. Mit der Motion Caroni 15.3557 soll sichergestellt werden, dass völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter dem zwingenden Referendum unterstellt werden. Die parlamentarische Initiative 16.456 der SPK-SR soll die Frage der Zuständigkeiten, wenn es um die Kündigung eines Staatsvertrages geht, zusätzlich klären. Beide Vorstösse klären und stärken die demokratische Mitsprache, wenn es um das Völkerrecht geht. Die Selbstbestimmungs-Initiative hingegen klärt nicht, sondern schafft neben der Rechtsunsicherheit, die ich bereits erwähnt habe, neue, zusätzliche Probleme für unser Land und insbesondere für die Wirtschaft. Denn die Verpflichtung, bei jedem Konflikt Verträge mit anderen Staaten neu auszuhandeln und nötigenfalls zu kündigen, gibt uns nicht mehr Freiheit, sondern weniger Freiheit.

Wenn wir uns die Situation noch etwas konkreter vor Augen führen, dann wird noch deutlicher, weshalb die Selbstbestimmungs-Initiative unser Verhältnis zum Völkerrecht nicht klärt. Die Selbstbestimmungs-Initiative sagt, wir müssten bei einem Widerspruch den Vertrag neu verhandeln und kündigen. Sie sagt aber nicht, was "Widerspruch" bedeutet. Die Selbstbestimmungs-Initiative verlangt, dass ein Staatsvertrag nötigenfalls zu kündigen wäre. Sie sagt aber auch nicht, was "nötigenfalls" heisst. Schliesslich sagt die Selbstbestimmungs-Initiative, dass Landesrecht jederzeit Vorrang habe. Gleichzeitig, in der gleichen Selbstbestimmungs-Initiative, heisst es aber auch, dass genau das nicht gilt, wenn der Staatsvertrag dem Referendum unterstanden hat. Auch das sind Gründe, weshalb der Bundesrat die Selbstbestimmungs-Initiative zur Ablehnung empfiehlt. Sie ist schwammig formuliert und widersprüchlich.

Staatsverträge können gekündigt werden. Wenn jemand einen völkerrechtlichen Vertrag nicht mehr will, dann soll er die Kündigung verlangen. Die SVP verlangt jetzt mittels Volksinitiative die Kündigung der Personenfreizügigkeit. Darüber wird die Bevölkerung abstimmen. Aber mit unbestimmten Rechtsbegriffen, mit vagen und widersprüchlichen Aussagen schaffen wir nicht Klarheit, sondern politischen Hickhack und Rechtsunsicherheit.

Lassen Sie mich zum Schluss noch etwas zur Rechtslage in Deutschland sagen. Es wurde ja hier behauptet, in Deutschland gelte schon lange, was jetzt mit der Selbstbestimmungs-Initiative in der Schweiz verwirklicht werden soll. Diese Behauptung hält einer näheren Betrachtung nicht stand. Zwar muss im Gegensatz zur Schweiz in Deutschland jeder Staatsvertrag durch ein Gesetz in Landesrecht transformiert werden. Dabei kann in Deutschland der Gesetzgeber von früheren Staatsverträgen abweichen. Er muss dies aber bewusst tun - da sehen Sie die Parallele zur Schubert-Rechtsprechung des Bundesgerichtes. Zweitens müssen in Deutschland die Grundrechte des Grundgesetzes EMRK-konform ausgelegt werden. Damit erhält in Deutschland die EMRK faktisch auch gegenüber späteren Gesetzen Bindungswirkung. Sie sehen auch hier eine Parallele zur Rechtsprechung des Bundesgerichtes. Die PKK-Rechtsprechung verlangt, dass bei einem Konflikt zwischen Bundesgesetzen und der EMRK die EMRK vorgeht. Damit sehen Sie, [PAGE 947] dass sich das deutsche System zwar im Ansatz vom schweizerischen unterscheidet. Wenn Sie aber die Ergebnisse anschauen, sehen Sie, dass sich die beiden Systeme sehr ähnlich sind.

Die Selbstbestimmungs-Initiative verlangt Selbstbestimmung. Da muss ich antworten: Selbstbestimmung haben wir bereits heute. Wir bestimmen selber, mit wem wir Verträge abschliessen. Wir bestimmen in der Schweiz selber, wann wir einen Vertrag kündigen, und wir bestimmen in der Schweiz selber, ob wir im Einzelfall einmal von einem Vertrag abweichen. Die Selbstbestimmungs-Initiative nimmt uns aber genau diese notwendige Beweglichkeit. Statt von Fall zu Fall die beste Lösung für unser Land zu suchen, macht die Selbstbestimmungs-Initiative starre Vorgaben für ganz unterschiedliche Konstellationen. Sie hat insofern etwas Lebensfremdes; das Leben ist vielfältig, und die Politik ist es auch.

Die Schweiz ist so erfolgreich, weil sie immer wieder neue Antworten auf neue Herausforderungen gefunden hat, weil sie beweglich und pragmatisch ist. Die Selbstbestimmungs-Initiative dagegen ist starr und dogmatisch, sie ist das Gegenteil von dem, was die Schweiz ausmacht.

Ich bitte Sie namens des Bundesrates, die Selbstbestimmungs-Initiative zur Ablehnung zu empfehlen.