Cassis Ignazio · Bundesrat · 2018-06-12

Wortprotokoll

Grazie per i vostri commenti, in particolare i commenti del relatore di commissione, il consigliere agli Stati Filippo Lombardi, e le vostre domande.

Dapprima vorrei felicitarmi per questo incontro, di cui prendo atto con grande piacere, avvenuto oggi tra le due Commissioni di politica estera e le rispettive delegazioni. È una richiesta, quella di avere più coordinamento parlamentare nella politica estera, che negli anni scorsi, quando ero in Parlamento, ho sempre sostenuto. Dalla mia nuova posizione nella quale mi trovo da qualche mese vedo quindi con piacere crescere l'attività di politica estera del Parlamento. È assolutamente importante arrivare ad una maggiore coordinazione. Colgo l'occasione per ripetere quanto detto in commissione: il mio dipartimento è anche a disposizione del Parlamento per aiutare, sostenere ed informare i suoi membri durante i nostri viaggi all'estero - e per cercare di avere anche in questo senso una unità di dottrina. All'estero c'è una sola Svizzera, e dobbiamo cercare nel limite del possibile di viverla in questo modo - quindi complimenti per questo aspetto!

Passo ora a due o tre punti di riflessioni sul rapporto, non volendo evidentemente presentarlo tutto, visto anche il tempo piuttosto avanzato:

La prima riflessione è sul metodo del rapporto. La questione del metodo è stata sollevata, con delle domande, dai due consiglieri agli Stati Berberat e Müller Damian. Il metodo ha effettivamente subito un certo cambiamento con il mio arrivo. È un cambiamento finalizzato a rendere il rapporto digeribile, leggibile per tutti i membri del Parlamento e non solo per gli appassionati presenti nelle Commissioni di politica estera. Ma il cambiamento è finalizzato soprattutto a dire cosa vogliamo veramente e, alla fine, a separare gli elementi oggettivi da una valutazione di tipo politico - in questo senso, la concisione e la sintesi obbligano a riflettere bene su cosa dire.

Ho ricevuto molte attestazioni di contentezza su questa concisione. Continueremo su questa strada, ma prendo volentieri anche conoscenza e nota dei suggerimenti del consigliere agli Stati Berberat, che sono effettivamente anche stati oggetto di riflessioni nella commissione del Consiglio nazionale. In particolare, l'idea sarà quella di migliorare ulteriormente il rapporto, pur mantenendo la concisione. Questo potrà avvenire in primo luogo aggiungendo degli allegati che possono fare stato di tutti i rapporti pubblicati dal nostro dipartimento durante l'anno, nel formato elettronico, con il relativo link necessario. Questo, appunto, per aiutare anche gli studenti, le [PAGE 523] università ed i giornalisti ad accedere a queste informazioni - sono tantissime le informazioni che il dipartimento produce ogni anno.

In secondo luogo, si tratterà magari di riservare un capitolo proprio del rapporto all'analisi degli obiettivi e dei risultati raggiunti. Quello che spesso non si fa è chiedersi, una volta definiti gli obiettivi, se questi sono stati raggiunti o no. Questo aspetto dovrà essere una parte del nuovo Rapporto di politica estera 2018. Finisco qui il commento sul metodo.

Je passe au contenu plus politique de ce rapport.

Le Conseil fédéral a mis l'accent sur trois évolutions. La première consiste en une modification de l'équilibre des puissances dans le monde, nous passons d'un monde bipolaire à un monde multipolaire. Je rappelle un chiffre: le G-20 est né en 1999, cela fera donc vingt ans l'année prochaine. Pourquoi G-20 au lieu de G-7? Parce qu'il y a des pays qui se sont énormément développés. Les BRICS - Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud - cumulaient 18 pour cent du PIB mondial en 1999. Aujourd'hui, en 2017, ils en cumulent 31 pour cent. Cela a vraiment explosé. En même temps, les pays du G-7, qui cumulaient 44 pour cent du PIB mondial en 1999, n'en cumulent plus que 31 pour cent en 2017. On voit donc bien ce bouleversement de la répartition du pouvoir sur plusieurs pays. On a aussi bien vu, le week-end dernier, avec le sommet du G-7 au Canada, et en même temps un "anti-G-7", si j'ose utiliser ce terme, qui s'est tenu de l'autre côté de la planète, en Chine, avec les pays d'Asie, qu'il y a un monde multipolaire dans lequel de nombreux Etats revendiquent le pouvoir.

Ce monde multipolaire est lié aussi à un certain retrait des Etats-Unis de la scène mondiale et de leur appui au multilatéralisme. Pour répondre à une question de Monsieur Berberat: oui, évidemment, les Etats-Unis, qui avaient contribué au maintien d'un ordre international libéral, se retirent progressivement, ce qui entraîne un climat d'insécurité. La Chine devient une puissance mondiale surtout sur le plan économique, mais pas du côté militaire pour l'instant. La Russie, qui a joué un rôle prépondérant dans la guerre en Syrie qui sera bientôt terminée, cherche donc aussi sa nouvelle place, avec une économie qui n'est pas aussi puissante que celle d'autres pays de la planète.

Donc il y a de l'insécurité, il y a un certain nationalisme, qu'on retrouve dans plusieurs pays. C'est un peu comme si le balancier de la globalisation revenait en arrière, qu'on retrouvait les frontières, les nations, et un certain esprit nationaliste un peu partout.

Dans ce monde multipolaire moins stable, il y a un protectionniste économique naissant, et la querelle à laquelle on a justement assisté le week-end dernier montre à l'issue du sommet des Etats du G-7 bien que les guerres commerciales ne sont ni souhaitées ni un bon signal pour le futur développement de nos pays. On peut utiliser ces termes, car c'est une véritable guerre commerciale qui a été déclenchée entre les Etats-Unis et l'Union européenne, ce qui nous préoccupe énormément évidemment, tout comme la position de la Chine qui pour l'instant a réussi à gérer le tout avec un certain équilibre. Donc après vingt ans de globalisation, on assiste, je le répète, à un retour en arrière et à la remise en question de toute une série de valeurs libérales qui avaient été au centre du développement à partir des années 1980 et 1990. En ce qui concerne la Suisse, étant donné que nous ne sommes pas une puissance mondiale militaire, il est important que nous puissions chercher dans la protection du droit, dans la force du droit, le meilleur antidote au droit de la force. C'est la politique que le Conseil fédéral envisage de continuer.

La deuxième tendance que l'on observe, c'est justement ce que le rapporteur de la commission a rappelé, à savoir que les crises, les guerres s'étendent sur une durée de plus en plus longue. Donc les conflits se prolongent au fil des années et causent le déplacement des millions de personnes - 66 millions déjà de réfugiés internes -, ce qui accroît les besoins en termes humanitaires. Nous avons vu aussi au cours de l'année 2017 à quel point la partie financière liée à l'aide humanitaire avait augmenté proportionnellement aux dépenses du département.

Nous essayons bien entendu de contribuer tout le temps, avec nos instruments, au règlement de ces conflits, de ces crises. On peut les rappeler : je pense au Moyen-Orient, avec la guerre en Syrie évidemment, mais aussi avec toute la tension existante entre l'Iran et l'Arabie saoudite et tout ce qui gravite là autour. Il est clair que, là, notre engagement a consisté surtout d'un côté à fournir de l'aide humanitaire, et de l'autre à offrir nos bons offices, avec la Genève internationale en tant que plate-forme de discussion, en tant que lieu sûr de rencontres.

Dans ce contexte de conflits, évidemment je peux répondre immédiatement à la question de Monsieur Berberat relative au déplacement de l'ambassade des Etats-Unis de Tel-Aviv-Jaffa à Jérusalem. Le Conseil fédéral a eu la possibilité de s'exprimer sur ce sujet. Nous avons condamné publiquement cette décision par un communiqué de presse, et j'ai répondu à quelques questions au Conseil national allant dans le même sens. Ce n'est sûrement pas avec des actes qui sont perçus comme provocateurs par la communauté internationale que nous créons les bases pour aller de l'avant. Le Conseil fédéral n'envisage pas de déplacer l'ambassade suisse de Tel-Aviv-Jaffa à Jérusalem. Il n'envisage pas non plus, comme je l'ai dit hier au Conseil national, de reconnaître unilatéralement un Etat de Palestine. Il y a toujours un souci de maintenir un équilibre entre Israël et la Palestine, qui est au centre de l'attention du Conseil fédéral.

La troisième grande tendance que nous avons observée, c'est la crise - si je peux l'appeler comme cela - du multilatéralisme. Une crise qui est liée notamment au fait qu'on est justement en train de passer d'un monde bipolaire à un monde multipolaire. Dans le monde multipolaire, les Etats n'ont pas trop envie de se lier à une "solidarité commune, puisque s'ils ont la force militaire, ils ont moins besoin du multilatéralisme.

L'ONU, avec ses trois piliers, sécurité, développement, droits humains, essaie de faire de son mieux mais il y a une certaine insatisfaction par rapport à son activité. Pensons par exemple aux résolutions sur la guerre en Syrie qui n'ont tout simplement pas été suivies par la communauté internationale. Il y a donc une perte de pouvoir de l'autorité de l'ONU sur le plan international.

Nous avons toujours notre candidature pour un siège non permanent au Conseil de sécurité pour 2023/24. C'est une décision que la Suisse a prise il y a quelques années déjà, en 2011. Vous en avez discuté dans votre conseil, il y a eu un rapport publié en 2015 sur la faisabilité et sur le respect de la neutralité en relation avec cette décision. Cette année, les deux Commissions de politique extérieure ont souhaité réexaminer sur cette question; elle sera donc traitée vers la fin de l'année dans les commissions. Ce sera aussi l'occasion pour le Conseil fédéral de refaire un bilan quant à cette candidature qui n'est pas pour demain, comme je vous l'ai dit, mais pour 2023, et donc de voir quelles sont les forces et les faiblesses de cette candidature. Pour l'instant, la position est toujours la même: il y a plus de forces en présence, donc la Suisse est intéressée à occuper un siège au Conseil de sécurité de l'ONU. Voici donc cette troisième tendance liée au multilatéralisme.

J'en viens maintenant à la question de la sécurité. Die Sicherheit ist 2018 auch eines von drei Zielen des EDA: die Europäische Union, natürlich, dafür verwende ich die allermeiste Zeit meiner Tätigkeit; die Sicherheitspolitik; und dann haben wir noch ein internes Ziel, die Personalreform des Departementes. Die Sicherheitspolitik ist also tatsächlich eine Politik, deren Bedeutung zunimmt. Die Rüstungskontrolle, die Terrorismusbekämpfung und vor allem auch die Cybersecurity, die Cybersicherheit - diese drei Themen sind besonders aktuell geworden.

Der Bundesrat hat der Cybersecurity vor wenigen Wochen eine Klausursitzung gewidmet, damit man hier etwas vorwärtskommt. Wenn ich es offen sagen darf: Alle sind dafür, aber feste Konzepte und klare Ideen gibt es nicht. Es ist ein bisschen wie mit dem Strand und der See: Es ist ein Hin und Her, und je nachdem, ob Flut oder Ebbe herrscht, spürt man, dass es noch Klärungsbedarf gibt, bevor man wirklich weiss, wie die Hunderte von Millionen Franken, die zu investieren sind, investiert werden sollen. [PAGE 524]

Es ist klar, dass wir im entsprechenden Kapitel des Berichtes[NB]einen breiten Sicherheitsansatz aufzeigen, und[NB]tatsächlich sind wir auch mit unseren Guten Diensten in[NB]der[NB]Sicherheitspolitik tätig. Denken Sie an die Schutzmachtmandate, die wir ein bisschen überall in der Welt haben: Iran und USA, Georgien und Russland, Iran und Saudi-Arabien und so weiter und so fort. Wir haben diesem Thema auch das Sonderkapitel des Berichtes gewidmet, und wir werden das weiterhin so halten und im Bericht ein Kapitel ausschliesslich einem Thema widmen, das wir besonders vertiefen wollen. So kann man ein gewisses Thema etwas näher betrachten.

Nun zur Europapolitik: Europapolitik ist eigentlich die EU-Politik, die Politik mit der Europäischen Union. Da verwechseln wir sehr oft die Wörter. Wir sind auch Europäer, aber nicht Mitglied der Europäischen Union. Ich kann es relativ kurz machen, weil ich denke, dass der Rat und die Bevölkerung diesbezüglich nicht schlecht informiert sind. Wir sprechen praktisch täglich darüber. Hier ging es darum, zu Beginn des Jahres einmal eine Auslegeordnung zu machen: Was will der Bundesrat? Was will er nicht? Es ist auch wichtig zu sagen, was wir nicht wollen. Wie und auf welchem Weg gedenkt man vorzugehen? Diese Übung wurde gemacht. Seit dieser Klärung wurde das Verhandlungsmandat präzisiert.

Wir diskutieren ja zurzeit diese Verfahrensabkommen für den Marktzugang für fünf verschiedene Sektoren: Luft-[NB]und Landverkehr, Personenfreizügigkeit, Agrarabkommen und industrielle Standards gemäss dem Mutual Recognition Agreement. Diese homogene Verfahrensregelung haben wir "Rahmenabkommen" genannt. Die institutionellen Fragen, die im Rahmenabkommen gelöst werden sollen, haben mit der Rechtsauslegung, mit der Rechtsentwicklung, mit der Überwachung und mit der Streitbeilegung zu tun.

Ich denke, im Grossen und Ganzen sind wir gut vorangekommen, und nach den grossen Diskussionen hat sich das Klima entspannt. Wir konnten gut verhandeln. Seither wurden die APK diesbezüglich bis ins letzte Detail informiert. Wir kommen nach und nach zu den letzten zwei Kapiteln, wo noch Differenzen bestehen:

Es geht zum einen um eine endgültige Lösung beim Thema staatliche Beihilfen - ein Thema, das den Kantonen besonders am Herzen liegt und das auch mit grossen Ängsten verbunden ist, nicht zuletzt wegen der tatsächlich anderen staatlichen Architektur der Schweiz im Vergleich mit der Europäischen Union. Dieses Thema war gestern auch Bestandteil des Europadialogs mit den Kantonen. Hier bin ich zuversichtlich, dass wir eine Lösung finden können.

Zum andern verbleiben noch Differenzen bei der Personenfreizügigkeit und den flankierenden Massnahmen; hier gehen wir auf Feld eins zurück. Es geht dabei um Arbeitsschutzmassnahmen, die wir im Entsendegesetz und in anderen Gesetzen geregelt haben und die zum Ziel haben, unseren Schweizer Arbeitsmarkt zu schützen. Da bleiben natürlich gewisse Differenzen. Was wir aber sehen, ist, dass die Länder innerhalb der Europäischen Union selber zunehmend protektionistische Massnahmen ergreifen. Ich könnte inzwischen eine Liste von Ländern nennen und Ihnen die jetzt ergriffenen Massnahmen beschreiben. Das geht in die gleiche Richtung, wie wir das gemacht haben. Deshalb hat auch eine gewisse Entwicklung innerhalb der EU stattgefunden, mit Sonderrichtlinien, die als Ergänzung zur Personenfreizügigkeit erlassen worden sind. Diese gehen nicht so weit wie jene der Schweiz. Auch hier müssen wir schauen, ob dieses Delta ausgeglichen werden kann. So viel zum Technischen.

Jetzt zum Verfahren: Das Ziel der Übung waren die "windows of opportunity". Wir haben ein Möglichkeitsfenster bis Oktober dieses Jahres - entweder klappt es, oder es klappt nicht. Dann wird die Übung verschoben. Warum Oktober? Ab Oktober haben wir praktisch keinen Gesprächspartner mehr, weil im Mai des nächsten Jahres die EU-Wahlen stattfinden und die Europäische Kommission bzw. die Administration, die sich darum kümmert, ab diesem Datum nicht mehr zur Verfügung steht. Erschwerend bei diesem Thema ist das ganze Kapitel Brexit. Die Entwicklung der EU-Verhandlungen zum Brexit hat die Entwicklung unserer Verhandlungen massiv beeinflusst. Es ist fast eine Ménage-à-trois, die wir hier managen müssen. Es ist klar, dass die Brexit-Frage die EU dazu bringt, keine schwerwiegenden Konzessionen zu machen, die für die Brexit-Verhandlungen präjudiziellen Charakter haben könnten. Sie sehen: Die Brexit-Geschichte kam unerwartet, ist inzwischen aber ein Fact. Im Oktober dieses Jahres werden das Vereinigte Königreich und die Europäische Union entscheiden, ob ein Soft Brexit oder ein Hard Brexit stattfinden wird. Das wird natürlich auch unsere Verhandlungen entsprechend beeinflussen. Selbstverständlich habe ich jetzt einiges nicht erzählt, zum Beispiel über die Steuervorlage, die Differenzen, die Streitbeilegungsmechanismen - aber wie gesagt, ich wollte jetzt nicht allzu lange über alle Details sprechen.

Ein zweiter aussenpolitischer Schwerpunkt nach Europa sind die Beziehungen ausserhalb der Europäischen Union. Ich kann es relativ kurz machen: Wir, d. h. vor allem Kollege Schneider-Ammann mit seinem WBF, suchen tatsächlich neue Märkte. Aber Freihandelsabkommen zusammen mit der Efta sind auf der Agenda "priority number one". Wir versuchen natürlich auch, unsere Exportpolitik breiter und nicht nur in der Europäischen Union zu sehen, nur müssen wir uns einfach immer die Verhältnisse vor Augen halten. Während wir mit der Europäischen Union täglich Güter für eine Milliarde Franken austauschen, sind es mit Indonesien - mit 280 Millionen Einwohnern halb so gross wie die EU - Güter für eine Milliarde Franken pro Jahr, nicht pro Tag. Das sind die Proportionen. Unsere Unternehmen werden nicht einfach über Nacht ihr Geschäftsmodell und ihre Partner ändern können. Doch der Trend ist, denke ich, klar: Wir müssen Zugang zu diesen neuen Märkten haben. Das trifft insbesondere auf Asien zu. Das war auch der Grund für die vielen Besuche des Bundesrates in Asien. Es ging dabei auch darum zu spüren, wie sich die Situation dort entwickelt und was die Rolle der Schweiz bei der Belt and Road Initiative sein kann.

Wir haben - und da antworte ich auf die Frage von Herrn Berberat - offene, konstruktive, aber auch kritische Beziehungen mit Ländern wie der Türkei oder Russland, die im Syrien-Konflikt involviert waren und bei denen teilweise Sanktionsregimes bestehen. In dieser Hinsicht habe ich, Sie haben es gemerkt, nicht eine neue Richtung in die Schweizer Politik bringen wollen. Unsere traditionelle Zurückhaltung ist wichtig. Wir brauchen konstruktive, durchaus auch kritische, aber offene Dialoge mit anderen Ländern, auch mit jenen, die miteinander streiten. Nur so können wir weiterhin Brücken bauen. Das macht uns als diplomatische Weltmacht Schweiz aus; darauf sollen wir auch stolz sein.

Zum Kapitel über Frieden und Sicherheit weltweit: Wir sind in diesem Bereich sehr engagiert in Sachen Mediation und Fazilitation. Im Jahr 2017 war das vor allem in Kolumbien der Fall, in Mosambik, Syrien und bei der innerpalästinensischen Versöhnung, wobei die Resultate unterschiedlich ausfielen: In Kolumbien und Mosambik waren die Resultate eher gut; weniger gut war das Resultat leider in Syrien, obwohl der Krieg offenbar bald zu Ende sein wird; nicht gut war das Resultat bezüglich der Auseinandersetzungen zwischen Israel und Palästina.

Der Bundesrat ist etwas besorgt über die Instabilität im Europarat, wo Russland und die Türkei gewisse Schwierigkeiten verursacht haben. Er verfolgt diese Situation aufmerksam.

Zum Kapitel über nachhaltige Entwicklung: Nachhaltige Entwicklung ist ein Verfassungsziel der Schweiz, und wir haben auch seit vielen Jahren eine nachhaltige Strategie. Diese wird jetzt von einer multilateralen Strategie - wenn wir das so nennen können - überlagert, von der Agenda 2030, die eine gemeinsame Sprache und Orientierung, ein gemeinsamer Kompass weltweit ist, der keinen Verpflichtungscharakter hat, der es aber allen Ländern der Welt erlaubt, sich auszutauschen und Good Practice voneinander zu lernen. Wir haben auf der Basis der Agenda 2030 einen Länderbericht vorbereitet, der in wenigen Tagen durch den Bundesrat gehen wird und dann im Sommer auch der Uno in New York vorgestellt wird. Darauf basieren wird auch die Abstimmung dieser[NB]Agenda mit der Strategie "Nachhaltige Entwicklung der Schweiz". Hier liegen die Priorität und eine gewisse Fokussierung vor allem auf der internationalen Zusammenarbeit [PAGE 525] und Innovation und insbesondere auch auf der Zusammenarbeit mit dem Privatsektor. Aber die Diskussion darüber kommt später, wir sind jetzt beim Aussenpolitischen Bericht 2017.

Ich möchte abschliessen mit einem Kapitel, das fast nie erwähnt wird, das ist das Kapitel der konsularischen Dienstleistungen: Konsularische Dienstleistungen sind politisch vielleicht weniger spektakulär, aber für unsere Mitbürgerinnen und Mitbürger sehr, sehr wichtig. In den letzten zehn Jahren haben die Fälle betreffend einen konsularischen Schutz um 80 Prozent zugenommen; die Zahl ist von 463 auf 832 gestiegen. Sie sehen also: Unsere Konsulate und ihr Personal im Ausland haben nicht wenig zu tun. Wir Schweizer reisen enorm viel: 2017 kam es zu 12,5 Millionen Reisen, die nicht zu Businesszwecken erfolgten, und zu 65[NB]000 Anrufen auf die Helpline des EDA. Ich mache Sie übrigens auf etwas aufmerksam: Falls Sie es noch nicht gemacht haben, laden Sie bitte die App Itineris auf Ihr Mobiltelefon; da finden Sie immer aktualisierte Informationen über alle Länder der Welt. Auch bei den Schengen-Visa ist 2017 eine grosse Zunahme zu verzeichnen: plus 12 Prozent oder von 470[NB]000 auf 520[NB]000. Das ist auch eine wichtige Säule unseres Departementes und unserer Aussenpolitik. Das hat auch viel mit den Auslandschweizerorganisationen zu tun. Es ist mir auch ein Anliegen, den Menschen, die sich in der Welt für unsere Mitbürgerinnen und Mitbürger einsetzen, zu danken.

Ich bin fast zum Schluss gekommen. Vielleicht kann ich noch auf eine Bemerkung eingehen. Zuerst einmal aber das Fazit: Die Schweiz geniesst weltweit eine sehr gute Reputation.

Ich habe besonders geschätzt, was der Kommissionsberichterstatter gesagt hat: Wir sollen Boy Scouts sein, aber nicht nur, weil es schön ist, Boy Scout zu sein, sondern auch, um unsere Interessen zu verteidigen, wie es in unserer Verfassung geschrieben steht. Das macht das diplomatische Korps kontinuierlich überall in der Welt. Damit bin ich am Schluss angelangt.