Rieder Beat · Ständerat · 2018-09-20

Wortprotokoll

Ich gebe Ihnen meine Interessenbindungen bekannt: Ich habe keine Interessenbindungen, ausser dass ich natürlich Ständerat des Kantons Wallis bin. Das wissen Sie aber.

Vorweg möchte ich im Hinblick auf diese Debatte zwei grundsätzliche Erwägungen zum Wasserzins und zum Wasserzinsmaximum anbringen, weil diese grundsätzlichen Erwägungen manchmal vergessen gehen: Der Wasserzins, der Berichterstatter hat es erwähnt, ist der Preis für die den Konzessionären, d. h. den Kraftwerkgesellschaften, in der Regel für 80 Jahre exklusiv überlassene Nutzung der Wasserkraft. Der Wasserzins ist also ein Ressourcenpreis. Der Jurist, und ich bin Jurist, spricht vom Entgelt für die konzedierte Sondernutzung bzw. von einer Kausalabgabe.

Ich erwähne dies, weil ich mitunter im Rahmen der Vernehmlassung und in der Kommission den Eindruck gewann, dass in gewissen Kreisen der Wasserzins als eine Subvention oder eine Steuer verstanden wird. Beides ist falsch. Dafür gibt es Literatur und Judikatur, die ganze Bücherregale füllen. Gleichwohl halten sich diese falschen Vorstellungen hartnäckig, weshalb sie hier wieder einmal korrigiert seien. Der Wasserzins ist kein Almosen, der Wasserzins ist auch kein Strukturbeitrag für benachteiligte Berggebiete, sondern eine Abgabe für eine immer wertvollere Ressource.

Bei Artikel 49, und hier werden Sie ja heute zwei Entscheide fällen, sprechen wir über das Wasserzinsmaximum. Warum gibt es dieses überhaupt? Ende des 19. Jahrhunderts gelang es erstmals, den Strom über weite Distanzen zu transportieren. Das Interesse an der Nutzung der Wasserkraft nahm dadurch schlagartig zu. Die aufstrebende Industrie im Mittelland sowie der Eisenbahnbau wollten mit günstigem Strom versorgt werden. Es bestand jedoch die Angst davor, dass die Industrialisierung und Elektrifizierung des Landes von den Wasserkraftkantonen - und dazu gehören notabene nicht nur die Bergkantone - durch zu hohe Wasserzinsen behindert werden könnten.

Die Mehrheit im Parlament war der Meinung, dass dies zu vermeiden sei. So beschloss das Parlament 1916, eine staatlich reglementierte Preisobergrenze einzuführen. Es handelte sich somit um eine Einschränkung der Dispositionsmöglichkeiten der verfügungsberechtigten Gemeinwesen. Das erste bundesrechtliche Wasserzinsmaximum wurde im Jahr 1916 in Anlehnung an die bis dahin in den Kantonen üblichen Wasserzinspreise festgelegt. Mit der Hinnahme dieser Einschränkung hat das Berggebiet einen grossen Beitrag zugunsten der Entwicklung der Schweizer Industrie und der Industriestandorte geleistet. Dadurch hat es auch ermöglicht, dass Milliardenkonzerne in der Schweiz aufgebaut wurden. Im Gegenzug konnten die Bergregionen Einnahmen generieren, um Erschliessungen zu realisieren und eine wirtschaftliche Entwicklung voranzutreiben - auch das sei erwähnt.

Es war eine Partnerschaft über fast hundert Jahre. Nun aber so zu tun, als ob die Bergler in der Wasserzinsfrage unersättlich seien, wie dies teilweise dargestellt wird, ist falsch. Ich werde dies im Detail noch aufzeigen. Von jenen Kreisen, die sich heute für eine Senkung des Wasserzinsmaximums einsetzen, gibt es drei Argumente, auf die ich eingehen werde: Erstens habe sich das Wasserzinsmaximum von der Teuerung entkoppelt; zweitens sei das heute geltende Wasserzinsmaximum unter Annahme von falschen Strompreisen, sprich Gewinnen, festgelegt worden, und diese Annahmen hätten sich dann nicht eingestellt; und drittens sei das heutige Modell des Wasserzinsmaximums systemfremd.

Zum Argument, dass sich das Wasserzinsmaximum von der Teuerung entkoppelt habe: Diese Argumentation blendet aus, dass sich der Wert des Wassers bzw. der Wasserkraft im vergangenen Jahrhundert in verschiedener Hinsicht stark gewandelt hat. Der Schutz der Gewässer, der Natur und der Landschaften, der Heimatschutz wie auch die erneuerbare Stromproduktion sind heute öffentliche Interessen, um nur einige zu nennen. Diese Interessen sind heute in Verfassung und Gesetz verankert. Der Landschaftsverbrauch und die Umweltveränderungen werden heute ungleich sensibler beurteilt als zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Weiter hat die Bedeutung von wertvoller Spitzenenergie sowie von hochpreisigen Ökostromprodukten stark zugenommen. Auch im technischen Bereich ist die Welt nicht stillgestanden. Aufgrund der heutigen Verbesserungen, z. B. dem Wirkungsgrad von Maschinen, kann mit demselben Wasser, derselben Kraft, deutlich mehr elektrische Energie erzeugt werden als vor hundert Jahren. Und schliesslich bildet der Wasserkraftstrom seit jeher das Rückgrat der Versorgungssicherheit unseres Landes, im Übrigen auch der Energiestrategie 2050. Eine schnelle Betrachtung des Wasserzinsmaximums alleine anhand der Teuerung ist vollkommen verfehlt. Die gegenwärtige Höhe ist absolut gerechtfertigt.

Einige der vorhin erwähnten Interessen werden künftig noch deutlich an Bedeutung zunehmen - das habe ich übrigens letzte Woche erwähnt. Der Klimawandel wird dazu führen, dass die Stauseen und Speicherbecken als Wasserreservoirs für das Trink- und Brauchwasser und als Rückbehalte bei Unwettern sowie für den Tourismus eine wichtige Rolle spielen werden. Bereits unsere Vorfahren haben in den Konzessionen eine Bestimmung eingeführt, derzufolge das Wasser für die Bewässerung zur Verfügung gestellt werden muss. Zudem enthalten nicht wenige Konzessionen Stauvorschriften, gemäss denen in bestimmten Jahreszeiten ein Teil des Stauvolumens freigehalten werden muss, um aussergewöhnlich anfallendes Schmelzwasser und starke Niederschläge auffangen zu können. Und umgekehrt gibt es Stauvorschriften, die das Kraftwerk dazu verpflichten, den See im Frühling bis im Mai aufzufüllen und während des Sommers nur in bescheidenem Umfang zu bewirtschaften, damit der See als Landschaftselement für unseren Tourismus nicht beeinträchtigt wird.

Ich warne Sie: Künftig werden diese Aspekte ungleich grössere Bedeutung erlangen. Damit werden die verleihungsberechtigten Gemeinwesen künftig zwischen verschiedenen Nutzungsoptionen wählen können und müssen. Ob die Verleihung der Wasserkraft zur Stromproduktion immer die [PAGE 721] attraktivste Option darstellt, wird sich dann weisen müssen. Dies wird sich auch auf die bevorstehenden Heimfallverhandlungen und die Ausgestaltung künftiger Konzessionen auswirken. Ich erwähne dies, um zu unterstreichen, dass das Argument der Teuerungsentkoppelung nicht nur in Bezug auf die Vergangenheit, sondern auch in Bezug auf die Zukunft falsch ist und noch viel mehr zu reden geben wird. Eine Ressource an die Teuerung anzuknüpfen ist ebenso falsch, wie wenn Sie den Ölpreis an die Teuerung anknüpfen wollten. Das geht nicht. Dieses Argument ist sachfremd.

Zum zweiten Argument, man habe das Wasserzinsmaximum damals unter der Annahme falscher Preisentwicklungen festgelegt: Die Stromkonzerne haben in den letzten hundert Jahren immense Gewinne geschrieben, und das nicht zuletzt, weil es ein fixes Wasserzinsmaximum gab. Die Wasserkraftkantone haben verschiedentlich Erhöhungen des Wasserzinsmaximums gefordert, um dieser Tatsache einigermassen Rechnung zu tragen. Sie sind aber nie gekommen und haben von den Werken noch zusätzlichen Wasserzins gefordert. Gemessen an den Gewinnhöhen, wäre ein höherer Wasserzins gerechtfertigt gewesen. Demgegenüber versteigt sich der Direktor des Verbandes Schweizerischer Elektrizitätsunternehmen (VSE) zur Aussage, die Last der Wasserzinsen komme heute einem Renditeverbot gleich. Ich nehme an, im Umkehrschluss ist der VSE-Direktor damit der Ansicht, die Branche habe einen gottgegebenen Renditeanspruch. Diese Arroganz fügt dem partnerschaftlichen Verhältnis zwischen den Wasserherkunftsgebieten und der Branche Schaden zu.

Als die letzte Wasserzinserhöhung im Jahre 2010 beschlossen wurde, war der teilliberalisierte Markt bereits seit zwei Jahren Realität. Im Ausland war der Markt damals schon seit zehn Jahren eingeführt. Unsere Stromkonzerne, die auch im Ausland tätig sind, wussten somit sehr wohl, worauf sie sich einliessen. Schliesslich verfügten und verfügen wir noch immer über einen teilliberalisierten Markt. Rund 50 Prozent der Schweizer Wasserkraftproduktion werden in der Grundversorgung, das heisst mit dem Gestehungskostenprinzip, das heisst mit garantiertem Gewinn, abgesetzt. Für diejenigen, die aufgrund ihrer ruinösen Unternehmensstrategie und notabene nicht wegen des Wasserzinsmaximums Probleme haben, steht mittlerweile die Marktprämie zur Verfügung.

Auch das Argument der Preisentwicklung verfängt nicht. Die durchschnittlichen monatlichen Spotpreise der Schweiz haben sich im Vergleich zum Dezember 2016 beinahe verdoppelt. Allein seit Jahresbeginn haben sich die Preise um 20 Franken pro Megawattstunde erhöht. Der jüngste Terminmarktbericht der Elcom vom 11. September 2018 spricht davon, dass die Preise aller Stromprodukte durch die Decke gehen. Die Preiserhöhungen entsprechen also einem gefestigten Trend und sind kein momentaner Effekt. Kurz: Die Wasserkraft war in der Vergangenheit rentabel und ist es heute noch. Der Wasserzins von 110 Franken pro Kilowatt Bruttoleistung ist angemessen und kann von den Kraftwerkbetreibern bezahlt werden. Senkungen sind weder sachlich noch politisch gerechtfertigt.

Ich komme zum vielbesprochenen zukünftigen Wasserzinsmodell, wo eine Mehrheit eine flexible Variante möchte und die Minderheit, zu der ich gehöre, wie der Bundesrat die Diskussion über das Wasserzinsmodell offen gestalten möchte. Die Strombranche kritisiert, dass das heutige Modell des Wasserzinsmaximums systemfremd sei und in das 21. Jahrhundert überführt werden müsse. Bei aller Zuspitzung der politischen Diskussion ist auch hier ein kurzer Rückblick angezeigt, um die Angelegenheit sachlich einzuordnen.

Im Jahre 1953 sind für das Wasserzinsmaximum sogenannte Qualitätsstufen eingeführt worden. Die Wasserzinssätze wurden damit so gestaffelt, dass sie der unterschiedlichen Qualität des produzierten Stroms Rechnung trugen, den Laufkraftwerken, den Speicher- oder Pumpspeicherwerken. Diese Qualitätsstufen sind 1997 wieder abgeschafft worden. Weiter sei daran erinnert, dass die Gebirgskantone anlässlich der letzten beiden Wasserzinserhöhungen - 1997 und 2010 - die Einführung eines Speicherzuschlags als Qualitätselement forderten, was ebenfalls einer Differenzierung, einer Flexibilisierung entsprochen hätte. Beim ersten Mal lehnte das Parlament den Speicherzuschlag ab, und beim zweiten Mal zogen die Gebirgskantone ihre Forderungen zurück.

Sodann publizierten die Universität St. Gallen und die ETH Zürich 2014 eine Studie zur Bedeutung der Wasserzinse in der Schweiz und zur Möglichkeit der Flexibilisierung; das ist genau das Thema, das wir heute, vier Jahre später, besprechen. An der Studie wirkten mit: Gebirgskantone, die Strombranche, das seinerzeitige Bundesamt für Wasser und Geologie sowie das Bundesamt für Energie. Alle Mitwirkenden lehnten damals einen Modellwechsel unisono ab. Wenn die Strombranche das derzeitige Wasserzinsmodell heute als Relikt aus den Anfängen des letzten Jahrhunderts darstellt, sei sie daran erinnert, dass sie dieses System noch vor vier Jahren selbst gestützt hat. Tatsache ist also, dass das geltende Modell wiederholt hinterfragt worden ist, sich aber immer alle Betroffenen für dessen Beibehaltung ausgesprochen haben. Meine Ausführungen sind kein Plädoyer für die Beibehaltung des heutigen Wasserzinsmodells, sondern sollen die überzogenen Bilder, die insbesondere der VSE zeichnet, relativieren und den VSE an die von ihm selbst vor vier Jahren vertretene Haltung erinnern.

Die Gebirgskantone haben sich nie gegen die Diskussion über ein neues Wasserzinsmodell gewehrt und stehen dieser Diskussion weiterhin offen gegenüber. Wer aber heute von Flexibilisierung spricht, sollte auch wirklich Flexibilisierung meinen. Und hier bin ich mir nicht ganz sicher, ob dies bei allen Partnern in der Diskussion der Fall ist. Bei manchen Aussagen könnte das Wort "Flexibilisierung" durchwegs durch das Wort "Senkung" ersetzt werden. Exemplarisch zeigt dies die Aussage des Präsidenten des Schweizerischen Wasserwirtschaftsverbandes Ende Mai 2018: "Unter Flexibilisierung verstehe ich, dass sich der Wasserzins in Abhängigkeit zum Strompreis verändern kann. Das ist eigentlich logisch, denn der Wasserzins ist eine Entschädigung für die Nutzung der Ressource Wasser. Wenn diese Nutzung mehr Wert hat, sollen die Berggebietskantone auch mehr Geld dafür erhalten. Ich bin überzeugt, dass das langfristig sogar im Interesse der Berggebietskantone ist, denn die Energie bleibt ein knappes Gut, und auch der Strompreis wird langfristig wieder steigen. Deshalb sollten die Berggebietskantone schon heute auf dieses Modell einlenken. Und sie sollten vor allem nicht davon ausgehen, dass die Stromkonzerne zu einem späteren Zeitpunkt mit höheren Strompreisen ein solches Modell nochmals befürworten würden." Deutlicher kann man nicht ausdrücken, was man wirklich will, nämlich eine Flexibilisierung, aber nur in eine Richtung, nach unten. Eine Vollflexibilisierung ohne Deckelung wird nicht diskutiert.

Die Berggebietskantone wollen die Modelldiskussion führen, sobald die Ausgestaltung des künftigen Strommarktes im Detail bekannt ist. Diese sachlogische Ansicht wurde auch von der überwiegenden Mehrheit der Vernehmlasser geteilt. Im Weiteren haben die Gebirgskantone unterstrichen, dass ein neues Modell namentlich folgende fundamentalen Voraussetzungen erfüllen müsste - ich vertrete die Minderheit, weil die Mehrheit diese Forderung nicht teilt -:

1. Dieses neue Modell muss die gesamte mit der Wasserkraft erzielbare Wertschöpfung erfassen. Wenn von Ressourcenrente gesprochen wird, muss auch garantiert sein, dass die gesamte mit der Ressource erzielbare Rente im Modell erfasst wird. Ein neues Wasserzinsmodell muss diesem Umstand Rechnung tragen und gewährleisten, dass die gesamte Wertschöpfungskette erfasst wird.

2. Kernelement eines zeitgemässen neuen Modells bildet sodann die vollständige Transparenz. Die Elektrizitätsgesellschaften müssen konzernweit zur vollständigen Transparenz bezüglich Kosten und Erlöse verpflichtet werden. Nur so wird nämlich gewährleistet, dass die Wasserkraftkantone in fairer Weise an den sogenannten Ressourcenrenten partizipieren.

Vor diesem Hintergrund wird auch deutlich, weshalb sich die Gebirgskantone dagegen wehren, dass das neue Modell schon heute in seiner Ausgestaltung fix präjudiziert wird. Die Gebirgskantone verweigern sich der Diskussion über ein neues Modell in keiner Weise. Wogegen sie sich wehren, ist jedoch ein Modell, welches das Gesetz bereits heute präjudiziert. Sie stehen einer ergebnisoffenen Diskussion offen [PAGE 722] gegenüber. Ein seriöser Modellentscheid ist nur auf Basis einer umfassenden Auslegeordnung möglich.

Im Hinblick auf ein künftiges Wasserzinssystem bezeichnet der Bundesrat in seiner Botschaft insgesamt sechs Ansätze als prüfenswert. Die vertiefte Prüfung sollte er nun ergebnisoffen vornehmen. Das kann er nur, wenn Sie bei Artikel 49 den Minderheitsantrag annehmen. Eine ordentliche Vernehmlassung hat es bisher auch nicht gegeben. In den Vernehmlassungsunterlagen von 2017 präsentierte der Bundesrat lediglich die Grundzüge eines flexiblen Modells und hielt dazu ausdrücklich fest, dass dieses Modell nicht Teil der Vorlage bilde. Er versprach, die Ausgestaltung des neuen Modells in einer separaten Vorlage zu präsentieren. Die Modellfrage darf daher heute nicht präjudiziert werden.

Zudem sei auf Folgendes hingewiesen: Bekanntlich gibt es an der Strombörse für verschiedene Produkte verschiedene Preise. Zudem werden mit der Wasserkraft auch Erlöse beim Handel mit Herkunftsnachweisen und bei Auktionen für Systemdienstleistungen erzielt. Die Vielfalt an Wertschöpfungsmöglichkeiten dürfte künftig noch zunehmen. Es entstehen neue Stromabsatzmodelle. Es gibt OTC-Geschäfte, virtuelle Kraftwerke, Blockchain-Handel und vieles mehr. Die Vermutung, dass die Zahl der Modelle noch zunehmen wird, dürfte kaum falsch sein. Es wird deshalb anspruchsvoll werden, ein Modell zu definieren, welches die Ressourcenrente so berechnet, dass sie gerecht ist. Oder umgekehrt gesagt: Die Vorstellung, dass das beantragte Modell mit fixem und variablem Teil einfach umgesetzt werden kann, indem man einzig auf den Preis der Leipziger Strombörse oder einer anderen Börse abstellt, ist natürlich zu banal. Das würde niemals zu einer fairen Ressourcenrente für die Herkunftsgebiete der Wasserkraft führen und von diesen deshalb auch nicht akzeptiert.

Weder sind Sie heute in der Lage, mit einer seriösen Auslegeordnung aufzuzeigen, ob ein Modell mit fixem und variablem Teil das beste aller Systeme sei, noch ist es gerechtfertigt, heute die Auslegeordnung des Bundesrates vorwegzunehmen. Als das Parlament dem Bundesrat im Energiegesetz den allgemeinen Auftrag gegeben hat, bis 2020 ein marktnahes Strommarktmodell zu erarbeiten, hat es ebenfalls darauf verzichtet, irgendwelche Vorgaben zu machen, obwohl bereits damals verschiedene mögliche Modelle diskutiert wurden: Quotenmodell, Steuer auf Dreckstrom und so weiter. Es gibt keine sachlichen Gründe, um beim Wasserzinsmodell anders zu verfahren.

Ich fasse zusammen und komme zum Schluss: Die Gebirgskantone haben sich weder in der Vergangenheit gegen ein neues Modell gewehrt, noch tun sie es in der Zukunft. Sie wehren sich hingegen, und zwar mit sachlich nachvollziehbaren Gründen, gegen eine Präjudizierung der Modellwahl, bevor die Auslegeordnung erfolgt ist.

Darum bitte ich Sie, bei Artikel 49 bei der Festlegung des Wasserzinses der Mehrheit zu folgen und bei der Festlegung des zukünftigen Modells der Minderheit.