Germann Hannes · Ständerat · 2018-12-04

Wortprotokoll

Mit der vorliegenden Botschaft schlägt der Bundesrat Anpassungen am System des Finanz- und Lastenausgleichs vor. Diese basieren auf den Ergebnissen des dritten Wirksamkeitsberichtes zum Finanzausgleich für die Periode 2016-2019. Als wichtigstes Element der Reform soll die Mindestausstattung im Ressourcenausgleich erstens von heute 85 Prozent auf künftig 86,5 Prozent des schweizerischen Mittels erhöht und zweitens gesetzlich garantiert werden. Die Teilrevision wird als Kompromiss von insgesamt 22 Kantonen unterstützt, 2 sind dagegen, 2 haben sich der Stimme enthalten.

Der Bundesrat hat die Botschaft an seiner Sitzung vom 28.[NB]September zuhanden des Parlamentes verabschiedet. Die Finanzkommission Ihres Rates hat das Geschäft an ihrer Sitzung vom 19. Oktober 2018 nach ebenso ausführlichen wie eindrücklichen Hearings mit den Vertretern der Kantone beraten. Ferner hat die Finanzkommission die Vertreterinnen und Vertreter der Konferenz der Kantonsregierungen angehört. Der Präsident der KdK, der St. Galler Regierungsrat Benedikt Würth, hat den Kompromiss erläutert, den die Kantone bei den Vorarbeiten zum Finanzausgleich erzielt hatten und der dem Bundesrat letztlich als Grundlage für den Entwurf diente. Die Bündner Regierungsrätin Barbara Janom Steiner und der Neuenburger Regierungsrat Alain Ribaux haben für die Nehmerkantone, die Genfer Regierungsrätin Nathalie Fontanet und der Zürcher Regierungsrat Ernst Stocker für die Geberkantone zur Vorlage Stellung genommen.

Warum schildere ich das so ausführlich? Mit dem geschlossenen Auftritt konnten die Kantonsvertreter zum einen auf eindrückliche Weise darlegen, wie hart sie um diesen Kompromiss gerungen haben. Zum andern ist es klargeworden, wie wichtig den Kantonen die angestrebten Verbesserungen am in die Jahre gekommenen Finanz- und Lastenausgleich sind. Das haben die Vertreter der KdK gestern Abend an einer Veranstaltung hier in Bern noch einmal bekräftigt.

Bereits im Spätsommer - Ende August - 2016 hat sich Ihre Finanzkommission mit dem dritten Wirksamkeitsbericht auseinandergesetzt. Der Wirksamkeitsbericht zeigt klar auf, dass sich die Ausgleichszahlungen aufgrund der geltenden Berechnungsmethode im Ressourcenausgleich stark erhöht haben. Die angestrebte minimale Pro-Kopf-Ausstattung von 85 Prozent wurde in allen Kantonen deutlich übertroffen. Der ressourcenschwächste Kanton liegt im Moment bei 88 Prozent. Das alte System übersteuert also - und dies sehr zum Ärger der Geberkantone. Für die Nehmerkantone gibt es hingegen Fehlanreize, die es zu eliminieren gilt. Aus diesem Grund unterstützen der Bundesrat und Ihre Finanzkommission die Reformvorschläge der KdK.

Die Reformvorschläge haben - es folgt eine kurze Aufzählung - folgende Eckwerte: Die Mindestausstattung des ressourcenschwächsten Kantons wird auf 86,5 Prozent des schweizerischen Mittels erhöht und garantiert. Das habe ich bereits erwähnt, das ist der zentrale Punkt. Die Verteilung der Mittel auf die ressourcenschwachen Kantone wird leicht angepasst. Der Bundesanteil am Ressourcenausgleich wird auf das verfassungsmässige Maximum erhöht, das heisst auf 150 Prozent des Anteils der Kantone.

Die Bundesmittel reduzieren sich durch die Änderung der Berechnungsmethode gegenüber heute um bis zu 280 Millionen Franken pro Jahr. Der Bundesrat ist bereit, diese Mittel in den nächsten sechs Jahren vollumfänglich den Kantonen zur Verfügung zu stellen, um die Auswirkungen der Anpassungen zu mildern. Das ist auf der Bundesseite der Kern, der diesen Kompromiss letztlich überhaupt erst ermöglicht hat; dies ist ein Entgegenkommen seitens des Bundes. Von den zusätzlichen Mitteln des Bundes, den 280 Millionen Franken, die im Topf bleiben, wird die eine Hälfte dem soziodemografischen Lastenausgleich zugutekommen. Die andere Hälfte fliesst, zeitlich befristet, in den Jahren 2021 bis 2025 degressiv ausgestaltet den ressourcenschwachen Kantonen zu.

Die Dotationen des Ressourcen- und Lastenausgleichs werden künftig nicht mehr alle vier Jahre mittels Bundesbeschluss festgelegt, sondern im Gesetz verankert und jährlich festgeschrieben. Die Berücksichtigung der Vermögen beim Ressourcenpotenzial der Kantone wird leicht angepasst. Der nächste Wirksamkeitsbericht soll einmalig eine Periode von sechs statt von vier Jahren umfassen.

Da mit dem bisherigen System der Zielwert von 85 Prozent deutlich überschritten wurde, hat diese Änderung einen Rückgang der Beiträge des Bundes und der [PAGE 921] ressourcenstarken Kantone, also der Geberkantone, zur Folge. Der Anteil der Geberkantone wird auf das in Artikel 135 Absatz 3 der Bundesverfassung vorgesehene Minimum reduziert. Diese Entlastung für die Geberkantone wird durch die erwähnte Erhöhung des Anteils des Bundes kompensiert. Der Bund soll die freiwerdenden Mittel wieder ins Ausgleichssystem reinvestieren und zur Erhöhung der Dotation des soziodemografischen Lastenausgleichs und zur Finanzierung einer zeitlich befristeten Massnahme zur Abfederung der Auswirkungen der Gesetzesanpassung auf die ressourcenschwachen Kantone, also die Nehmerkantone, verwenden.

Aufgrund dieser Erwägungen und der Erläuterungen von Bundesrat Ueli Maurer haben wir in der Finanzkommission festgehalten, dass es sich um einen ausgewogenen Entwurf handle. Die Vorlage trägt den unterschiedlichen Interessen der Geber- und der Nehmerkantone einerseits und der Kantone und des Bundes andererseits so weit als möglich Rechnung. Darum sollten die zentralen Elemente des Entwurfes - garantierte Mindestausstattung von 86,5 Prozent, Festlegung des Beitrages der Geberkantone auf das verfassungsmässige Minimum, Belassung der freiwerdenden Bundesmittel im System - nicht verändert werden.

Die Kommission hat allerdings mehrere Änderungen des Entwurfes beraten, welche die Verwendung der für den Bund freiwerdenden Mittel betreffen. Ein Antrag verlangt, dass die Erhöhung der Beiträge für den soziodemografischen Lastenausgleich zeitlich zu befristen sei und dass die Mittel für die ressourcenschwachen Kantone nicht degressiv ausgestaltet werden sollten. Gemäss Vorlage des Bundesrates dienen diese Mittel an die ressourcenschwachen Kantone in den Jahren 2021 bis 2025 zur Minderung der Auswirkungen des Übergangs zum neuen System. Sie nehmen deshalb über diesen Zeitraum allmählich ab. Das hat auch mit der Verfassungsmässigkeit der Vorlage zu tun, mit dem Gutachten Waldmann, das von den Kantonen eingereicht wurde. Der Antrag ist dann mit 9 zu 3 Stimmen abgelehnt worden.

Ein weiterer Antrag verlangte, die Mittel zur Abfederung der Auswirkungen der Systemanpassung auf die ressourcenschwachen Kantone proportional zum Verlust, welcher diesen aufgrund der Einführung des neuen Referenzwertes entsteht, und nicht entsprechend ihrer Einwohnerzahl zu verteilen. Er ist mit 9 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt worden.

Da die beiden erwähnten Anträge als Minderheitsanträge eingereicht worden sind, die es im Rahmen der Detailberatung zu behandeln gilt, werden wir darauf noch einmal zu sprechen kommen. In diesem Sinne empfiehlt die Kommission, auf die Vorlage einzutreten und ihr zuzustimmen. Der Entscheid ist in der Gesamtabstimmung mit 10 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen worden.

Soll ich mich auch gleich zur Standesinitiative Luzern 17.316, "Abschaffung von NFA-Fehlanreizen", äussern? - Das ist der Fall. Was will die Initiative des Kantons Luzern? Sie fordert den Bund auf, die Finanzausgleichsgesetzgebung dahingehend zu ändern, dass Fehlanreize im nationalen Finanzausgleich abgeschafft werden, insbesondere durch eine tiefere Gewichtung der Unternehmensgewinne. Konkret wird auf folgenden Fehlanreiz hingewiesen: Gelinge es einem NFA-Nehmerkanton, seine Situation durch wirtschaftliche und/oder steuerliche Anreize zu verbessern, werde ihm im Gegenzug der NFA-Betrag gekürzt. Erhalte also der Kanton Luzern z.[NB]B. durch eine Firma zusätzliche Steuereinnahmen von einem Franken, habe das eine Kürzung der Einnahmen aus dem NFA-Topf um Fr. 1.10 zur Folge. Netto verliert also der Kanton Finanzmittel, und wir alle schütteln den Kopf über die Auswirkungen dieses Fehlanreizes.

Die Argumentation, dass dieser Fehlanreiz stossend und ungerecht ist, teilt auch unsere Finanzkommission. Dem somit gegebenen Handlungsbedarf hat der Bundesrat aber mit den Anpassungen des sogenannten Zeta-Faktors in der Steuervorlage 17 inzwischen bereits Rechnung getragen. Dank dem Zeta-Faktor werden die Einnahmen aus Unternehmenssteuern in Zukunft bei der Berechnung des Ressourcenpotenzials weniger stark gewichtet. Diskutiert worden ist in diesem Zusammenhang schliesslich, ob die Übergangsfrist beim neuen Zeta-Faktor nicht zu lang sei. Weil die Übergangsregelung jedoch sowohl von der KdK als auch von der Finanzdirektorenkonferenz akzeptiert worden war, verzichtete man dann darauf, diese Vorlage noch einmal aufzuschnüren.

Mittels Ordnungsantrag wurde die abschliessende Behandlung der Initiative auf die Sitzung vom 18. Oktober verschoben, weil wir die abschliessende Beratung des Bundesgesetzes über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung, also die Staf-Vorlage, in der Herbstsession abwarten und die vorliegende Standesinitiative mit der Teilrevision des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich behandeln wollten, was ja heute auch geschieht. Da die Staf-Vorlage in der Herbstsession von den Räten verabschiedet wurde und heute die Beratung der Teilrevision des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich erfolgt und von uns verabschiedet wird, besteht nach Ansicht der einstimmigen Finanzkommission kein weiterer Regelungsbedarf mehr. Dem Anliegen der Standesinitiative Luzern 17.316 für eine korrekte Berechnung der Ressourcenstärke ist entsprochen worden. Jetzt muss dann aber möglicherweise das Volk natürlich auch noch Ja sagen zur Steuerreform und AHV-Finanzierung, sonst gehen wir dann wieder ein Feld zurück.

Aber die zentrale Vorlage, die wir heute behandeln, das Geschäft 18.075, ist natürlich jene, die auch den Kern des Anliegens aus dem Kanton Luzern behandelt. Damit komme ich noch einmal zurück auf diese zentrale Vorlage. Ich bitte Sie einfach zu bedenken, dass es sich um einen historischen Kompromiss handelt. Jahrelang kämpften wir um ein gerechteres System, um Verbesserungen. Es ist ein Geben und ein Nehmen. Aber Sie erinnern sich an die unschönen Diskussionen, die wir vor vier Jahren in diesem Rat geführt haben, als von der Geberseite gesagt wurde, die Nehmer führten sich wie in einem Selbstbedienungsladen auf. Dabei war aber natürlich allen klar, welche Fehlanreize in den Nehmerkantonen bestehen.

In diesem Sinne bitte ich Sie, sich hier zusammenzuraufen und das zu respektieren, was die Kantone, auch auf unsere Aufforderung hin, endlich zustande gebracht haben, nämlich einen Kompromiss in der Sache, der dem ganzen Land dient! Hier ist es halt so: Nicht alle Kantone können zu den Gewinnern eines Systemwechsels gehören, aber alle wären Verlierer, wenn wir diese Vorlage heute nicht durchbringen würden.