Frick Bruno · Ständerat · 2002-06-13

Wortprotokoll

Die Frage ist die folgende: Welchen Weg soll die Schweiz in Bezug auf ihre europäische Zukunft beschreiten? Diese Frage beschäftigt uns mit zunehmender Intensität seit mindestens fünfzehn Jahren; sie wird uns auch in den nächsten fünfzehn Jahren beschäftigen. Anlässlich des Entscheides zur so genannten Initiative "Ja zu Europa!", welche sofortige Beitrittsverhandlungen mit der EU verlangte, beschloss die APK, die verschiedenen Wege, welche in die europäische Zukunft führen, gründlich zu analysieren. Wir haben die Arbeit mit dem Ziel aufgenommen, künftig mehr zu wissen statt nur zu glauben und künftig sachliche Kenntnis an die Stelle von Behauptungen zu setzen. Damit - das war das Hauptziel - wollten wir die bisher sehr emotionale Diskussion versachlichen.

Die Arbeit haben wir gründlich angegangen. Wir haben 44 Fachleute angehört und haben die Fragen in rund zehn ganztägigen Sitzungen aufgearbeitet. Heute sind wir der Überzeugung, dass sich Arbeit und Aufwand gelohnt haben, und zwar nicht nur unter dem Aspekt, dass für die an der Arbeit Beteiligten eine sehr grosse Bereicherung und Erfahrung resultierte. Im Ergebnis legen wir einen Bericht vor, der auf 31 Seiten konzentriert alle wichtigen Fragen beantwortet und die Optionen bewertet. Erstmals, so meinen wir, werden die Optionen politisch bewertet, und es werden die Auswirkungen der Optionen auf die einzelnen politischen Bereiche dargestellt.

Im Bericht haben wir Ihnen zuerst die drei möglichen Wege in Bezug auf unsere europäische Zukunft beschrieben. Wir nennen diese Wege auch Optionen. Wir haben diese bewertet und deren Auswirkungen einzeln dargelegt. Besonderes Gewicht haben wir darauf gelegt, nicht nur eine Bestandesaufnahme zu machen, sondern auch die Chancen und Risiken der einzelnen Wege darzulegen. Bewusst sprechen wir in Zukunft von Chancen und Risiken und nicht bloss von Vor- und Nachteilen. Damit wollen wir vom statischen Denken wegkommen und der Dynamik gebührend Rechnung tragen.

Ich spreche für alle Mitglieder der Aussenpolitischen Kommission, wenn ich feststelle, dass - egal, welchen Weg wir nehmen, egal, für welche Option wir uns entscheiden - der europapolitische Weg der Schweiz ein harter und steiniger Weg ist. Die Europapolitik wird von der Schweiz intern und extern sehr viel abverlangen: viel an Willensbildung, viel an Standfestigkeit, viel an nüchternem Augenmass und auch ein hohes Ausmass an und eine hohe Bereitschaft zu demokratischer Auseinandersetzung. Es gibt einfach keinen raschen, es gibt keinen einfachen Weg in die europäische Zukunft. Es gibt keine politische Lösung, die wirtschaftlich oder finanziell billig wäre. Wer solches behauptet, egal, für welchen Weg auch immer er sich stark macht, kennt entweder das Dossier nicht, oder er gehört zur Zunft der politischen Gaukler. Durch unsere Arbeit, und das ist wohl ihr Verdienst, fallen einige Mythen, Wunschvorstellungen und Träume auf allen Seiten, in vielen politischen Lagern, dahin.

Lassen Sie mich nun an dieser Stelle das politische Ergebnis unserer Arbeit, die Bewertung der drei Zukunftswege nach Europa, zusammenfassen.

Zunächst zum Weg bei einem EU-Beitritt: Eine EU-Mitgliedschaft bringt der Schweiz tatsächlich erhebliche Chancen. Die Mitgliedschaft verschafft uns volles Mitgestaltungs- und Mitentscheidungsrecht, sogar bis hin zu einem teilweisen Vetorecht. Bei einem Beitritt teilen wir allerdings unsere Souveränität mit den EU-Staaten. Wir nehmen umgekehrt aber auch an der Weiterentwicklung der EU, an ihren Institutionen, ihren Politiken und an ihrem Recht umfassend teil. Umgekehrt aber birgt der EU-Beitritt auch erhebliche Risiken, welche beim bilateralen Weg und beim EWR-Beitritt nicht bestehen. Denn der EU-Beitritt zwingt uns, und das ist die Hauptkonsequenz, zu einem politischen Umbau der Schweiz in wesentlichen Politikbereichen.

Ich werde acht Bereiche in Stichworten nennen:

1. Überall dort, wo die Kompetenz an die EU abgetreten ist, könnte die direkte Demokratie nurmehr eingeschränkt wahrgenommen werden. Der Handlungsspielraum wäre eingeschränkt, denn die Schweiz könnte sich keine dem Gemeinschaftsrecht zuwiderlaufenden Gesetze geben. Formell würde die direkte Demokratie uneingeschränkt bestehen, materiell aber wäre sie weitgehend beseitigt.

2. Die Arbeitsteilung zwischen Bund und Kantonen müsste umgestaltet werden, denn als Folge der Kompetenzverteilung mit der EU würden auch die Kompetenzen der Kantone eingeschränkt.

3. Der Beitritt zur EU hätte eine Erhöhung der Mehrwertsteuer auf mindestens 15 Prozent zur Folge, und die daraus resultierende Mehrbelastung könnte nur durch einen völligen Umbau des Steuersystems kompensiert werden.

4. Die Schweiz würde in der EU zur Gruppe der Nettozahler gehören, was uns nach heutiger Rechnung jährlich rund 4 Milliarden Franken kosten würde.

5. Das schweizerische Regierungssystem ist nicht EU-kompatibel. Unsere Bundesräte wären zu 60 bis 70 Prozent ihrer Zeit in Brüssel oder in EU-Gremien absorbiert. Wir wollen unsere Bundesräte aber auch hier. Wir brauchen sie als Departementschefs, wir brauchen sie für die parlamentarische Arbeit, wir benötigen sie insbesondere auch als Vertrauenspersonen für die Öffentlichkeit. Der Bundesrat ist immer noch das schweizerische Gremium mit der grössten Vertrauens- und Glaubwürdigkeit.

6. Bilaterale Sondervereinbarungen, welche wir ausgehandelt haben und welche unseren Bedürfnissen Rechnung tragen, könnten wir nur im Rahmen einer befristeten Übergangsregelung beibehalten, müssten sie längerfristig aber aufgeben.

7. Mit dem Beitritt zur EU ginge auch ein Beitritt zur Europäischen Währungsunion einher. Die Übernahme des Euro ist nicht zwingend als Nachteil zu werten. Das Risiko besteht jedoch darin, dass die Schweiz keine unabhängige Währungs- und Konjunkturpolitik mehr betreiben könnte.

8. Die Schweiz würde einige Wettbewerbsvorteile einbüssen, die wir heute aufgrund unserer wirtschaftspolitischen Unabhängigkeit geniessen. Kurzfristig rechnen wir bei einem [PAGE 425] Beitritt allgemein mit wirtschaftlichen Nachteilen, die allerdings längerfristig kompensiert werden könnten.

Diese Chancen und Risiken kann man alle in Kauf nehmen. Man kann sie bei einem EU-Beitritt auch wollen. Aber wir müssen wissen, dass wir bei einem EU-Beitritt die Schweiz in wesentlichen Bereichen grundlegend umbauen müssten.

Sodann zum bilateralen Weg: Der bilaterale Weg bringt Lösungen à la carte, sofern sie ausgehandelt werden können. Er ist aber zeitlich und hinsichtlich der Kosten der wohl teuerste. Der bilaterale Weg wahrt wohl die formelle Souveränität und Entscheidungsfreiheit der Schweiz am besten. Zumindest gilt dies für die so genannten statischen bilateralen Verträge, welche nicht mehr einer grossen EU-internen Weiterentwicklung unterliegen. Indessen entstehen durch die Dynamik des Rechtes und der Politiken innerhalb der EU auch Sachzwänge, denen wir uns nachträglich fügen müssen, welche wir aber nicht mitgestalten können, weil wir ausserhalb der EU stehen. Der bilaterale Weg hat eben seinen Preis. Er ist teuer, sehr teuer. A la carte zu essen ist überall teuer, ob Sie es im Bahnhofbuffet, bei Herrn Rochat oder eben bei der EU tun.

Für einzelne bilaterale Vereinbarungen erbringen wir bisweilen Gegenleistungen, welche im Rahmen des EWR- oder des EU-Beitrittes nicht erbracht werden müssten. Die aktuellen Ereignisse um die zweiten bilateralen Verhandlungen machen deutlich, dass der bilaterale Weg auch an Grenzen stösst. Die ersten bilateralen Verträge betrafen statische Rechtsbereiche, die in der EU ziemlich gefestigt sind. Die zweite Etappe der bilateralen Verträge umfasst namentlich mit der Zinsbesteuerung und dem Bankkundengeheimnis sowie mit dem Schengener und Dubliner Abkommen politische Bereiche, welche sich erst am Anfang oder in der Mitte einer dynamischen Entwicklung befinden.

Die EU - Sie haben es zur Kenntnis genommen - verlangt, dass wir in diesen Bereichen ihre Weiterentwicklung, ihren künftigen Acquis automatisch übernehmen. Aber bilaterale Verträge in diesen Bereichen sind für die Schweiz innenpolitisch nur möglich, wenn entweder vor Abschluss eines künftigen Vertrages die Entwicklung innerhalb der EU mehrheitlich abgeschlossen ist oder sich die Schweiz ein Mitentscheidungs- oder zumindest ein Mitwirkungsrecht in der Meinungsbildung sichern kann.

Nebst diesem Nachteil der Übernahme eines künftigen Acquis, den die EU heute von uns in den Verhandlungen verlangt, wirkt sich zudem in den ersten bilateralen Verträgen - im "Siebnerpaket" - nachteilig aus, dass sie auf Verlangen der EU zu einem Paket geschnürt sind. Das bedeutet, dass die künftige Kündigung eines einzelnen Vertrages auch alle anderen sechs automatisch aufhebt; das erschwert die Anpassung in einzelnen Bereichen.

Diesen erheblichen Nachteilen stehen aber auch zwei bedeutsame Vorteile des bilateralen Weges gegenüber: Die Schweiz muss, anders als bei einem EU-Beitritt, das System ihrer politischen Rechte und Institutionen nicht umbauen. Sie muss in der Fortentwicklung die Vorgaben der EU nicht befolgen. Namentlich ist also eine Reform des Regierungssystems, der politischen Rechte mit der direkten Demokratie und des Steuersystems ausgenommen. Die Schweiz könnte also das, was wir in vielen Bereichen als Nischenpolitik bezeichnen, in Eigenständigkeit weiterführen, so, wie sie es bisher getan hat.

Es verbleibt als dritte Möglichkeit der EWR: Gegenüber dem bilateralen Weg weist der EWR die Vorteile auf, dass wir wohl an den Weiterentwicklungen des EWR teilnehmen und im Rahmen der Meinungsbildung am künftigen EWR-Recht mitwirken können. Zudem deckt der EWR-Vertrag die vier Freiheiten vollständig ab. Er wahrt auch die Vorteile des bilateralen Weges, weil kein Zwang mit dem EWR verbunden ist, die Schweiz politisch umzubauen.

Doch ist nicht zu verkennen, dass das Verhältnis der Efta- zu den EU-Staaten innerhalb des EWR, selbst wenn sich die Schweiz beteiligen würde, sehr asymmetrisch bleibt. So hätte der Efta-Raum 12 Millionen, der EU-Raum 370 Millionen Einwohner. Die Efta-Staaten wären verpflichtet, mit einer einzigen Stimme zu sprechen. In wirtschaftlicher und politischer Hinsicht hat der EWR - er war noch in den Verhältnissen des Kalten Krieges konzipiert worden - nach dem Übertritt von Schweden, Finnland und Österreich an Bedeutung verloren. Sollten, einzelne Bestrebungen werden genannt, in den nächsten Jahren auch Island und Norwegen in die EU wechseln, würde der EWR noch zusätzlich an Bedeutung verlieren.

Etwas Wichtiges hinsichtlich des EWR haben wir erkannt: Der EWR entbindet uns nicht von den bilateralen Verhandlungen II, wo die Diskussionen zentral um das Bankkundengeheimnis gehen. Der EWR löst also die aktuellsten politischen Probleme nicht, in denen der grosse Druck auf die Schweiz von aussen noch wächst. Aus diesen Gründen ist der EWR II, auf den die Schweiz vertraglich wohl einen Rechtsanspruch hat, angesichts der politischen Entwicklung der letzten fünfzehn Monate ins zweite Glied gerückt. Er ist aber nicht hinfällig, im Gegenteil - das ist meine persönliche Meinung -: Je nach Entwicklung der Osterweiterung, d. h., wenn die Osterweiterung allenfalls stockt, kann der EWR sogar ein Auffanggefäss werden - er kann zu einem Zwischenglied zwischen EU- und Nicht-EU-Mitgliedern werden, so wie er ursprünglich konzipiert war. Aus diesen Gründen, meine ich, ist der EWR wohl in der Prioritätenliste aufgrund der Ereignisse des letzten Jahres nach hinten gerückt, aber er ist nicht definitiv aus den Traktanden zu verabschieden.

Nebst diesen drei genannten Hauptwegen - EU-Beitritt, bilateraler Weg, allenfalls EWR - sind noch andere denkbar, z. B. eine Art Assoziation der Schweiz mit der EU. Diese Assoziation schafft ein Dach, unter dem ständig Kontakte zwischen der Schweiz und der EU und materielle Verhandlungen stattfinden. Sie ist eine Absichtserklärung über die künftige politische Zusammenarbeit, welche diese wesentlich erleichtert, aber keine direkten materiellen Änderungen mit sich bringt. In diesem Zusammenhang hat uns in der Kommission ein Wort von Bernhard Zepter, Stellvertretendem Generalsekretär der Europäischen Kommission, sehr beeindruckt.

Er hat uns deutlich gesagt: "Schweizer, die EU ist offen für viele Lösungen und pragmatische Wege mancher Art. Es ist an der Schweiz, diese Wege vorzuschlagen und einzubringen."

Ich habe nun die drei Bereiche und deren Chancen und Risiken zusammenfassend gewertet. In zeitlicher Hinsicht ist sich die APK einig: Kurz- und mittelfristig ist der bilaterale Weg der einzig mehrheitsfähige. Zu Verhandlungen über einen EU-Beitritt fehlt aufgrund des überdeutlichen Abstimmungsergebnisses vom März 2001 sachlich schlicht die demokratische Legitimation. Wie lange dieser kurz- und mittelfristige Weg dauert, ist weitgehend eine Sache der persönlichen Interpretation. Aufgrund der heutigen Konstellation wird er viel eher eine zwei- als nur eine einstellige Jahreszahl beanspruchen.

Keine Einigkeit besteht in der Kommission hingegen über den längerfristig einzuschlagenden Weg, auch wenn wir uns über den kurz- und mittelfristig einzuschlagenden Weg einig sind. Ein Teil der Kommissionsmitglieder ist der Ansicht, dass längerfristig der EU-Beitritt die einzig richtige Lösung ist. Andere Mitglieder wollen sich heute schlicht nicht entscheiden und sind davon überzeugt, der Zeitpunkt sei nicht da, dies zu entscheiden; es ereigne sich noch so viel innerhalb der EU und in der Schweiz, dass wir uns dann entscheiden sollten, wenn der Zeitpunkt dazu gekommen sei. Bis dahin sollten wir wachsam unsere Interessen wahren sowie die Entwicklung beobachten.

Den massgebenden Einfluss auf die Willensbildung innerhalb der Schweiz werden die politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen und deren Auswirkung in der EU und in der Schweiz nach der Osterweiterung haben. Dabei ist von grosser Bedeutung, dass der Willensbildungsprozess in einem sachlichen Diskussionsklima erfolgen kann. In dieser künftigen Arbeit braucht es eine umfassende, breite Sichtweise von Bundesrat und Verwaltung. Heute ist die Verwaltung, eben weil sie sehr loyal arbeitet, stark an das Beitrittsziel des Bundesrates gebunden.

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Eine solche Fixierung kann auch den Blick einengen. Ich bitte den Bundesrat, darauf hinzuwirken, dass der Blickwinkel dort offen und breit bleibt, wo er dies bereits ist, und dass er geöffnet wird, soweit er dies in der Verwaltung noch nicht ist. Denn der Beitritt an sich kann nicht das Ziel der schweizerischen Politik sein. Er kann zu einem Zeitpunkt das richtige Mittel sein, um unsere Interessen und unsere Souveränität bestens zu wahren. Er wird allenfalls ein Mittel der Aussenpolitik sein. Damit aber - das muss klar gesagt sein - geht es überhaupt nicht um eine Diskussion, dass der Bundesrat ein Beitrittsgesuch zurückziehen sollte. Solches zu tun, ist ganz entschieden in seiner Kompetenz. Er soll unter den Bedingungen arbeiten, wie er sie sich setzen möchte. Mit dieser Aufforderung nach der Verbreiterung des Blickwinkels ist diesbezüglich keinerlei Auflage verbunden, im Gegenteil: Ich würde mich dagegen wehren, dem Bundesrat diesbezüglich Weisungen zu geben.

Wir kommen zum Schluss, zu den Empfehlungen: Die APK hat Bericht und Empfehlungen einstimmig verabschiedet, und ich glaube, es ist uns damit gelungen, den Beweis zu liefern, dass wir uns nicht in einer Haltung für oder gegen einen EU-Beitritt festbeissen, sondern die sachliche Diskussion ermöglichen wollen.

Wir beantragen Ihnen, drei Empfehlungen an den Bundesrat zu richten: Die erste geht dahin, dass wir den Bundesrat auffordern, den bilateralen Weg fortzusetzen. Dabei fordern wir ihn insbesondere auf, dass er dies dort, wo es allenfalls automatisch um eine Übernahme des Acquis communautaire gehen könnte, besonders gründlich angeht und es uns besonders gründlich darlegt. In der APK bestehen - Sie haben das auch erfahren - hinsichtlich des Mandates zu den "Bilateralen II" erhebliche Vorbehalte.

Zum Zweiten bitten wir den Bundesrat, uns darzulegen, welche Reformen, unabhängig vom gewählten Integrationsweg, in der Schweiz nötig sind. Es sind dies die so genannten "Ohnehin-Reformen", die wir ohnehin, egal, welchen Weg wir wählen, an die Hand nehmen und aufbereiten. Es geht vor allem um die Regierungsreform, es geht aber auch um das Bankgeheimnis, es geht um die Reformen aufgrund der Globalisierung allgemein.

Mit der dritten Empfehlung bitten wir den Bundesrat, die sachliche, vertiefe Diskussion über die einzelnen Integrationswege in der Öffentlichkeit und im Parlament voranzutreiben, sodass möglichst viele Kreise eingebunden sind, denn der künftige Integrationsweg muss demokratisch mit dem Volk erarbeitet werden. Es ist ein langer Weg, und er soll nicht von einer politischen Elite im Parlament allein beschlossen, sondern gemeinsam getragen werden.

Wenn ich Sie bitte, diese Empfehlungen zu überweisen, so darf ich auch beifügen, dass der Bundesrat bereit ist, sie entgegenzunehmen.

Ich schliesse mit einem Dank, den ich am Ende der grossen Arbeit an vier Kreise aussprechen möchte: Zum Ersten danke ich Bundesrat und Bundesverwaltung, die ihr immenses Fachwissen zur Verfügung gestellt und sehr loyal mitgearbeitet haben. Ohne dieses Fachwissen wäre die Arbeit nicht möglich gewesen. Das betrifft insbesondere das Integrationsbüro, welches bei Bedarf auch an Wochenenden und abends zur Verfügung gestanden hat. Zum Zweiten danke ich den 44 Fachleuten, welche wir beigezogen haben. Ich meine, dass die Protokolle - beispielsweise diejenigen über die Staatsleitungsreform - künftig auch anderen Kommissionen wertvolle Dienste leisten können. Zum Dritten danke ich - ein solcher Dank ist nicht üblich - unserer Kommissionssekretärin, Frau Dominique Petter, die mit uns eine immense Arbeit für diesen Bericht geleistet hat. Insbesondere hat sie auch zwischen Weihnachten und Neujahr ihre Zeit für diesen Bericht zur Verfügung gestellt, nachdem sie zwischen Ostern und Weihnachten die ganze Vorbereitungsarbeit geleistet hatte. Es ist eine ungewöhnlich grosse und hoch qualifizierte Arbeit, die diese Diplomatin für die Kommission und für das Parlament geleistet hat. Zum Vierten schliesslich danke ich den Kommissionsmitgliedern für das Ausharren, für die sachliche, tiefe Bearbeitung. Damit haben Sie die Arbeit ermöglicht. Ich glaube, das Ziel, das wir uns gesetzt haben - ein Fundament für eine Versachlichung der Diskussion zu legen -, haben wir mit diesem Bericht erreichen können.

Ich danke Ihnen, wenn Sie den Bericht zur Kenntnis nehmen und die Empfehlungen überweisen.