Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2019-03-07

Wortprotokoll

Die Verknüpfung des Emissionshandelssystems der Schweiz mit demjenigen der EU hat schon eine lange Vorgeschichte. Der Bundesrat hatte eigentlich bereits im Rahmen der Gesetzesrevision 2013 eine solche Verknüpfung vorgesehen. Jetzt sind wir im Jahr 2019, aber dieses Mal sollte es gelingen. Das Instrument wurde schon damals so aufgesetzt, dass die beiden Systeme eben rasch verknüpft werden können. Wir übernehmen also nicht das europäische System. Wir behalten unser Emissionshandelssystem, aber verknüpfen beide Systeme miteinander, und zwar aus dem einfachen Grund, dass das Emissionshandelssystem in der Schweiz isoliert nur schlecht funktioniert. Das hat übrigens auch die Eidgenössische Finanzkontrolle in einer Evaluation bestätigt, und sie hat damals auch für eine rasche Verknüpfung plädiert. Das Abkommen wurde im November 2017 mit der Europäischen Kommission unterzeichnet.

Jetzt haben Sie eine Vorlage mit zwei Elementen. Das eine Element ist die Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und der EU, um eben diese Emissionshandelssysteme zu verknüpfen. Das andere Element ist dann die Teilrevision des CO2-Gesetzes, die im Rahmen der Umsetzung des Abkommens nötig ist. Der Bundesrat und die EU möchten eine rasche Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2020, also noch in der laufenden Handelsperiode.

Es wurde vom Kommissionssprecher bereits gesagt: Es gibt 54 emissionsintensive Industrieanlagen in der Schweiz, unter anderem aus der Zement-, der Pharma- und der Metallindustrie, die jetzt am Schweizer Emissionshandelssystem beteiligt sind. Im Gegenzug sind sie eben von der CO2-Abgabe auf Brennstoffen befreit. Die Betreiber dieser Anlagen müssen jährlich Bericht erstatten über ihre Treibhausgasemissionen und dann für jede ausgestossene Tonne CO2 ein Schweizer Emissionsrecht abgeben.

Die EU betreibt seit 2005 das weltweit grösste Emissionshandelssystem. In der EU sind etwa 11[NB]000 Industrieanlagen und fossil-thermische Kraftwerke daran beteiligt. Auch der Luftverkehr ist in der EU seit 2012 eingebunden. Die Preise für die Emissionsrechte in Europa waren lange Zeit sehr tief. Und da, glaube ich, ist die Kritik von Herrn Ständerat [PAGE 66] Cramer schon nachvollziehbar und auch berechtigt. Man hatte zu Beginn, als man diese Kontingente definiert hat, einfach ein Überangebot. Das heisst, dieser Markt konnte eigentlich gar nicht spielen. Dieser Anreiz, dass man eben lieber eine Tonne CO2 einspart, anstatt ein Emissionsrecht zu kaufen, konnte nicht wirken. Wenn dieses Emissionsrecht viel zu günstig ist, dann hat man den Anreiz eben nicht. Es wurde also am Anfang ein Überangebot ausgegeben, weshalb das gar nicht richtig hat funktionieren können. Das hat man in der EU aber auch gemerkt. Man hat dann eine Marktstabilitätsreserve vorgesehen. Diese ist seit diesem Jahr in Kraft.

Dieses Instrument erlaubt es eben, diese überschüssigen Emissionsrechte aus dem Markt abzuziehen, um mehr Anreize in den Markt hineinzugeben. Schon nur die Ankündigung, dass man jetzt eine solche Marktstabilitätsreserve einbaut, hat damals im November 2017 - das hat der Kommissionssprecher ebenfalls erwähnt - dazu geführt, dass die Preise für die Emissionsrechte innerhalb von wenigen Monaten gestiegen sind. Man kann sagen, sie seien immer noch zu günstig, viel zu günstig. Aber es kommt ja noch ein Element dazu. Man reduziert diese Gesamtemissionsmenge jedes Jahr. Das machen wir in der Schweiz, das macht man auch in der Europäischen Union. Es soll also langsam ein Markt entstehen. Es ist aber so: Zu Beginn hat dieses System gar nicht funktionieren können, da man viel zu viele Emissionsrechte auf den Markt warf.

Das Abkommen mit der EU geht weiterhin von eigenständigen Emissionshandelssystemen aus. Es geht heute eigentlich lediglich darum, dass man die beiden Systeme gegenseitig anerkennt, dass die schweizerischen und die europäischen Emissionsrechte frei austauschbar sind. Das heisst natürlich gerade für unsere Unternehmen, dass sie einen grösseren Markt haben, auf dem sie solche Rechte kaufen können. Das ist an sich ein gutes System, denn dieser Markt kann auf die Schweiz beschränkt gar nicht funktionieren, weil er viel zu klein ist. Da es sich hier bei dieser Verknüpfung um ein Kooperationsabkommen mit der EU handelt, geht es auch nicht um einen Zugang zum EU-Binnenmarkt. Ich sage das auch im Rahmen der Diskussionen, die zurzeit in Zusammenhang mit dem institutionellen Rahmenabkommen geführt werden. Das ist hier nicht betroffen. Es geht nicht um ein Marktzugangsabkommen, sondern um ein Kooperationsabkommen.

Für die Umsetzung dieser Verknüpfung sind punktuelle Anpassungen am CO2-Gesetz nötig. Ich komme jetzt noch kurz darauf zu sprechen.

Die Luftfahrt ist - das ist der erste Punkt - trotz enormem Wachstum bisher klimapolitisch völlig verschont geblieben. Sie lehnt den Emissionshandel ab. Aus ihrer Sicht kann man das nachvollziehen. Ansonsten ist es, glaube ich, kaum verständlich, wenn man die Luftfahrt auch weiterhin von irgendwelchen klimapolitischen Massnahmen einfach ausnimmt. Nun ist es aber so, dass die Branche eine globale Massnahme namens Corsia anstrebt, die im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (Icao) verabschiedet wurde. Dieses Corsia-System sieht vor, dass die CO2-Emissionen, die über dem Niveau von 2020 liegen - also nicht alle Emissionen, sondern nur das Wachstum nach 2020 -, kompensiert werden müssen. Allerdings sind diese Kompensationen bis ins Jahr 2026 freiwillig. Es gibt auch noch ein paar Umsetzungsfragen.

Nun hat man im Nationalrat folgende Diskussion geführt: Wenn jetzt also das Corsia-System eingeführt wird und wir dann gleichzeitig die Luftfahrt auch in das Emissionshandelssystem aufnehmen, dann wird sie plötzlich doppelt belastet, nachdem sie bisher gar nicht belastet war. Das geht natürlich auch nicht. Deshalb hat der Nationalrat entschieden, im Rahmen des CO2-Gesetzes eine Anpassung aufzunehmen, die den Bundesrat verpflichtet, aktiv zu werden, wenn sich in Bezug auf die Luftfahrt etwas ändern würde und vor allem wenn sich eine Doppelbelastung abzeichnen würde. Das können wir gerne tun, ich glaube, das ist unproblematisch. Wir sollten die beiden Systeme auch nicht gegeneinander ausspielen. Es kann sein, dass die Branche mal etwas Wirksameres erarbeitet. Im Moment sind, wie gesagt, noch viele Fragen offen: freiwillig bis 2026, betroffen ist nur der Zuwachs nach 2020. Ich würde sagen, wir fahren gut, wenn wir diese Branche jetzt mal ins Emissionshandelssystem aufnehmen, aber wir haben die Möglichkeit zu reagieren.

Zweiter Punkt: Im Rahmen des CO2-Gesetzes hat der Nationalrat einen CO2-Mindestpreis für fossil-thermische Kraftwerke eingeführt, der jetzt über eine eingeschränkte Rückerstattung der CO2-Abgabe verrechnet wird. Der Mindestpreis richtet sich nach den externen Kosten und fällt damit wesentlich höher aus als in anderen EU-Ländern. Der Nationalrat hat das so verabschiedet, Ihre Kommission hat diesen Mindestpreis unterstützt, und der Bundesrat kann das ebenfalls mittragen.

Abschliessend: Ich denke, das Abkommen ist klimapolitisch und wirtschaftlich im Interesse der Schweiz. Die Wirtschaft wartet darauf, dass sie hier eben diesen grösseren Spielraum hat. Aber ich denke, es ist schon richtig: Klimapolitisch mindestens ebenso wichtig oder noch wichtiger ist, dass die Schweiz in absehbarer Zeit ein CO2-Gesetz verabschiedet, das tatsächlich auch wirksame Klimaschutzmassnahmen enthält. Gleichzeitig soll es so angelegt sein, dass es auch unserer einheimischen Wirtschaft dient, Arbeitsplätze in der Schweiz schafft oder erhält und auch der Bevölkerung dient, indem gewisse Kosten, zum Beispiel im Gebäudebereich, für die Bevölkerung eingespart werden können. Ich denke, wenn das Klima profitiert und die Arbeitsplätze und die Bevölkerung profitieren, dann hätten wir eine Basis, die sicher auch von der Bevölkerung mitgetragen wird. Ihre Kommission ist hier intensiv an der Arbeit, und der Bundesrat unterstützt sie dabei sehr gerne.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und sie im Sinne Ihrer Kommission auch zu verabschieden.