Dettling Toni · Ständerat · 2002-06-20

Wortprotokoll

Ich darf einleitend nochmals kurz daran erinnern, dass die Parlamentarische Initiative 99.436, "Beseitigung von Mängeln der Volksrechte", von der Verfassungskommission unseres Rates ausgegangen ist, mit dem Auftrag, die in der gescheiterten Verfassungsvorlage des Bundesrates enthaltenen konsensfähigen Elemente in einer neuen Vorlage aufzunehmen. Wir sind daher sozusagen in der Pflicht, diesem Vorhaben zum Durchbruch zu verhelfen. Das ist denn auch bis heute weitgehend gelungen, selbst wenn zuzugeben ist, dass es sich bei der nunmehr unterbreiteten Vorlage nicht um einen grossen Wurf handelt, sondern um eine Vorlage mit Augenmass. Immerhin bringt sie mit der Einführung der allgemeinen Volksinitiative und der Ergänzung des Staatsvertragsreferendums zwei wesentliche Neuerungen, die von beiden Räten bereits gutgeheissen worden sind.

Heute geht es noch um zwei, wie ich meine, kleinere Differenzen, die es nunmehr im Differenzbereinigungsverfahren zu bereinigen gilt: eine erste materielle Differenz besteht in der Einführung der so genannten Kantonsinitiative - eine Streitfrage zwischen den beiden Räten - und eine zweite, eher redaktionelle Differenz in Artikel 141a betreffend die Umsetzung von völkerrechtlichen Verträgen.

Zur ersten Differenz, zur Einführung der Kantonsinitiative: Ich halte zunächst fest, dass der Ständerat am 18. September 2001 - entgegen dem Antrag der Mehrheit der SPK - mit einem deutlichen Mehr von 26 zu 12 Stimmen die Einführung der Kantonsinitiative befürwortet hat. Dagegen hat [PAGE 531] der Nationalrat am 21. März 2002 die Einführung der Kantonsinitiative mit 86 zu 60 Stimmen verworfen.

Die SPK beantragt Ihnen mit Stichentscheid des Präsidenten, auf die Kantonsinitiative zu verzichten und sich dem Nationalrat anzuschliessen. Es sind namentlich vier Gründe, welche die Kommission bewogen haben, auf die Einführung der Kantonsinitiative zu verzichten:

1. Die Volksinitiative hat, wie es schon der Name sagt, vom Volk bzw. von mindestens 100 000 Stimmberechtigten - und nicht von den Kantonen - auszugehen. Vor allem geht es nicht an, die Substanz eines Anliegens des Volkes gegen jenes der Kantone auszuspielen, indem etwa gesagt wird, eine von acht Kantonen ergriffene Kantonsinitiative habe mindestens so viel politische Substanz wie jene, die von 100 000 Stimmberechtigten unterzeichnet worden sei. Weil es bei den "Volksrechten" um Rechte des Volkes geht und nicht um Rechte der Kantone, ist es jedenfalls fragwürdig, den Kantonen als öffentlichen Körperschaften unter dem Titel "Volksrechte" das Recht auf eine Kantonsinitiative einzuräumen. Schon das Kantonsreferendum ist in diesem Sinn ein Fremdkörper, von dem notabene bis heute bezeichnenderweise nie Gebrauch gemacht worden ist. Aufgrund dieser konstitutionellen Mängel der Kantonsinitiative ist davon auszugehen, dass diese das gleiche Schicksal teilen und weitgehend symbolischen Charakter haben wird. Blosse Symbolik brauchen wir aber nicht in unserer Verfassung.

2. Sollte jedoch die Kantonsinitiative wider Erwarten ein Aufblühen erleben, dann könnte dieses Instrument negative Wirkungen entfalten, die es unbedingt zu bedenken gilt. Es besteht die nicht unbegründete Gefahr, dass regionale Gräben aufgerissen werden könnten, z. B. zwischen Stadt- und Landkantonen, oder dass verschiedene Regionen, z. B. die Westschweiz oder die Ostschweiz, eine Machtentfaltung anstreben könnten. Ein Regionalismus also, der einem echten Föderalismus leicht zuwiderlaufen würde. Ich frage Sie als Ständeräte, die stets ein besonderes Augenmerk für den echten Föderalismus haben, ob wir eine solche Gefahr des Regionalismus gerade in unserer heute nicht ganz einfachen Phase des Zusammenlebens auch nur in Kauf nehmen wollen. Die Mehrheit der SPK ist der Meinung, dass die via Kantonsinitiative möglicherweise geschmiedeten Allianzen zu einem Ausspielen regionaler Befindlichkeiten führen könnten, was dem föderativen Zusammenleben eindeutig zuwiderlaufen würde.

3. Sodann gilt es zu bedenken, dass den Kantonsregierungen bzw. den Kantonsparlamenten mit der Standesinitiative schon heute ein effizientes Instrument zur Einbringung ihrer Anliegen zur Verfügung steht. Nun wird gerade von vielen Standesherren die Standesinitiative als stumpfes Instrument eingestuft, welchem in der Praxis keine oder nur eine ungenügende Wirkung zukomme. Zwar trifft es zu, dass die vorgeschlagene Kantonsinitiative eine wesentlich grössere Wirkung zeitigen würde als eine Standesinitiative. Darin liegt aber auch die notabene gerade vorher erwähnte Gefahr der Regionalisierung durch das Instrument der Kantonsinitiative.

Im Übrigen trifft es nicht zu, dass die Grosszahl der Standesinitiativen überhaupt keine Wirkung entfalte. Eine neuere Untersuchung unseres Kommissionssekretärs Martin Graf, publiziert im Mitteilungsblatt der Schweizerischen Gesellschaft für Parlamentsfragen vom August 2001, zeigt, dass seit Inkrafttreten der neuen Verfahrensbestimmung für Standesinitiativen, nämlich seit dem 1. November 1994, bis zum Ende des Jahres 2000 genau 79 Standesinitiativen eingereicht worden sind. Von den inzwischen 46 behandelten Standesinitiativen wurde zwar zugegebenermassen in keinem einzigen Fall das Initiativbegehren tel quel übernommen und in der Gesetzgebung direkt umgesetzt; indessen wurden 35 Standesinitiativen, das sind drei Viertel der Fälle, ganz oder zumindest teilweise positiv aufgenommen. In 25 Fällen, also in über 50 Prozent, haben beide Räte einer Standesinitiative im Rahmen der Vorprüfung Folge gegeben. Die Anliegen dieser Initiativen wurden anschliessend gesetzgeberisch umgesetzt. In den übrigen Fällen wurde den Standesinitiativen zwar keine Folge gegeben, die Anliegen wurden aber indirekt bei einem adäquaten Gesetzgebungsverfahren des Parlamentes oder des Bundesrates berücksichtigt.

So gesehen widerspricht die Behauptung, die Standesinitiative sei ein völlig stumpfes Instrument und vermöge überhaupt keine Wirkung zu erzeugen, den Tatsachen. Dies ist umso mehr der Fall, als die Standesinitiative nach dem neuen Parlamentsgesetz noch aufgewertet und der Parlamentarischen Initiative verfahrensmässig gleichgestellt werden soll.

4. Bekanntlich verfügen die Kantone mit der Konferenz der Kantonsregierungen, der so genannten KdK, bereits über ein Instrument, ihr Anliegen in direktem Kontakt mit dem Bundesrat einzubringen. Es ist ein informelles Instrument, welches aber in der Praxis eine ebenso grosse Wirkung wie die formelle Initiative entfalten kann.

Unter diesem Blickwinkel kann kein Interesse bestehen, zur Erhaltung und Weiterentwicklung der Volksrechte die Konsultationsebene noch weiter aufzuwerten und die Kantone als eigentliche, weitere Zwischenebene mit einer neuen Souveränität - Kantonsinitiative - auszugestalten. Gewiss, den Einflussbereich der Kantone verstärken zu wollen ist gerade aus der besonderen Zusammensetzung unserer Kleinen Kammer durchaus nachvollziehbar. Dennoch hat dies auch etwas Problematisches an sich. Wie im Nationalrat festgestellt worden ist, kann das nämlich - zu Ende gedacht - mit einer eigenen Kammer der Kantone, analog dem Deutschen Bundestag, enden. Ich frage Sie, ob Sie einer solchen, jedenfalls nicht auszuschliessenden Entwicklung Vorschub leisten wollen. Ich bin der Meinung, dass die Mehrheit in diesem Saal eine solche Entwicklung nicht will, sondern den heutigen unabhängigen Status der Kleinen Kammer erhalten will, auch wenn wir den Kantonsinteressen selbstverständlich einen wichtigen Stellenwert einräumen.

Die Kommissionsmehrheit bittet Sie daher, auf die Einführung der Kantonsinitiative zu verzichten, weil die Kantonsinitiative ein systemfremdes Instrument im sensiblen Geflecht der Volksrechte bildet und daher kaum eine Bedeutung erlangen dürfte. Sie ersucht Sie ferner darum, weil die Kantonsinitiative einem Regionalismus Vorschub leisten kann und damit einem echten Föderalismus abträglich ist und weil die bestehende Standesinitiative heute bereits ein beachtliches Instrument zur Einbringung kantonaler Anliegen darstellt.

Das sind die wesentlichen Gründe, weshalb die Kommissionsmehrheit Sie bittet, auf die Einführung der Kantonsinitiative zu verzichten und sich in dieser Frage dem Nationalrat anzuschliessen.