Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2019-12-16

Wortprotokoll

Mit ihrer Motion, die sie im September 2016 eingereicht hat, verlangt Frau Nationalrätin Priska Seiler Graf eine bundesrechtliche Regelung für die Erbringung privater Sicherheitsdienstleistungen in der Schweiz. Bisher gibt es nur eine Bundesregelung für im Ausland erbrachte Sicherheitsdienstleistungen; das ist Ihnen bekannt, Sie haben kürzlich darüber diskutiert. In der Schweiz aber gibt es keine solche nationale Regelung, es wird alles, wenn überhaupt, auf kantonaler Ebene geregelt.

Die Motion Seiler Graf 16.3723 hat damit die gleiche Zielsetzung wie die Motion 17.4101, die Ständerat Paul Rechsteiner im Dezember 2017 eingereicht und am 17. September 2018 zurückgezogen hat. Der Kommissionssprecher hat darauf hingewiesen, dass der Bundesrat zwischen den beiden Motionen seine Meinung geändert hat. Er hat die Motion Seiler Graf zur Ablehnung, diejenige von Ständerat Rechsteiner zur Annahme empfohlen. Das mag ein Widerspruch sein, aber das ist es nur vordergründig. Bei der Beantwortung der Motion Seiler Graf im Februar 2017 hielt es der Bundesrat für richtig, erst noch die Diskussion der KKJPD an der Frühjahrsversammlung 2017 abzuwarten. Die KKJPD wollte damals eine vorläufige Bilanz über den Stand der Bemühungen ziehen, eine rechtliche Harmonisierung auf dem Konkordatsweg herbeizuführen. Dieser Diskussion wollte der Bundesrat nicht vorgreifen; wenn die Kantone selber handeln wollen, geht dieser Weg selbstverständlich immer vor. Deshalb beantragte der Bundesrat in seiner damaligen Stellungnahme die Ablehnung der Motion Seiler Graf. Inzwischen hat sich aber die Situation geändert.

Schon seit 1996 existiert das Concordat sur les entreprises de sécurité der sechs Westschweizer Kantone Freiburg, Genf, Jura, Neuenburg, Waadt und Wallis. Das Westschweizer Konkordat legt für die Leistungsanbieter und für das ausführende Personal Anforderungen bei der Ausbildung, beim Leumund und bei der finanziellen Stabilität fest. 2010 verabschiedete die KKJPD zusätzlich das Konkordat über private Sicherheitsdienstleistungen (Küps). Ich kann mich gut daran erinnern, ich habe nämlich diese Sitzung als Präsidentin der KKJPD geleitet. Es war der erklärte Wille der KKJPD, dass die Kantone entweder dem Concordat romand oder dem Deutschschweizer Konkordat beitreten, damit es eine schweizweit harmonisierte Lösung bei der Regulierung von privaten Sicherheitsdienstleistern gibt. Es ist anders gekommen: An der Frühjahrsversammlung vom 6. April 2017 beschloss die KKJPD, das Küps nicht in Kraft zu setzen. Das hat damit zu tun, dass das Konkordat in der Deutschschweiz gescheitert ist.

Sie haben es gehört, Ihre Kommission hat zwei Kantonsvertreter angehört, den zuständigen Regierungsrat aus dem Kanton St. Gallen und jenen aus dem Kanton Neuenburg. Beide haben namens der KKJPD in der Kommission klar für eine Bundesregelung plädiert, weil es - sie sagten es offen - den Kantonen nicht gelinge, die zunehmenden Probleme, die sich mit privaten Sicherheitsdienstleistungs-Erbringern ergeben, in den Griff zu bekommen. Die KKJPD hat den Bund, auch mich, an entsprechenden Sitzungen gebeten, auf Bundesebene eine Lösung zu treffen. Die gegenwärtige rechtliche Situation ist kompliziert und unübersichtlich. Es gibt, ich habe es erwähnt, die Kantone des Westschweizer Konkordats und jene, die beschlossen haben, dem Küps beizutreten. Acht Kantone, darunter grosse Kantone wie Zürich, Bern, Luzern und Aargau, sind jedoch keinem Konkordat beigetreten. Dann gibt es Kantone wie Baselland, die sich ohne Beitritt zum Küps an diesem ausrichten. Zürich hat eine eigenständige Regelung geschaffen, und auch Bern hat ein eigenes Geschäft verabschiedet, das weniger weit geht als das Küps. Dann bleiben noch die Kantone Schwyz, Obwalden, Glarus und Zug, die nach wie vor gar keine Bewilligungspflicht für die Erbringer von privaten Sicherheitsdienstleistungen auf ihrem Gebiet kennen.

Vor diesem Hintergrund ist der Bundesrat bereit, eine Bundeslösung zu erarbeiten. Ich möchte Ihnen sagen warum:

1.[NB]Die heutige komplizierte Situation mit ganz unterschiedlichen Regelungen in den Kantonen ist nicht nur ein Ärgernis, sondern sie führt auch zu konkreten Risiken. Es kann je länger, je weniger ausgeschlossen werden, dass fremde Anbieter mit tiefen Qualitätsstandards auch in Kantonen tätig sind, deren Regelung hohe Anforderungen an die im eigenen Kantonsgebiet niedergelassenen Anbieter stellt. Das Binnenmarktgesetz macht es möglich; es gilt also der tiefstmögliche Standard. Es kann auch jede ausländische Firma sich in einem Kanton, wo heute keine solche Bewilligungspflicht, keine Regulierung besteht, niederlassen und dann in einem anderen tätig werden, ohne dass es eine Kontrolle gibt, auch wenn der kantonale Gesetzgeber im anderen Kanton dies anders möchte und diese Kontrolle der privaten Sicherheitsdienstleister möchte.

2.[NB]Die Kantone können Fixkosten im Zusammenhang mit der Überprüfung von Sicherheitsunternehmen, die kein Domizil bei ihnen haben, nicht auf diese Unternehmen überwälzen. Das folgt aus einem Gutachten der Wettbewerbskommission vom 5. Dezember 2016. Das heisst auch, dass man, wenn man in einem Kanton, wo reguliert wurde, kontrollieren muss, diese Kosten nicht auf einen Kanton überwälzen kann, der keine entsprechenden Bestimmungen erlassen hat.

3.[NB]Die Branchenvertreter wünschen inzwischen selber - das ist so, Herr Ständerat Minder, auch wenn sie sich nicht bei Ihnen gemeldet haben - eine einheitliche Bundesregelung. Das hat sich schon bei den Hearings in Ihrer Kommission im Sommer 2018 mit dem Verband Schweizerischer Sicherheitsdienstleistungs-Unternehmen gezeigt, denn die seriösen Firmen haben Interesse an einer Regulierung. Wissen Sie, heute kann man, auch wenn man ein dubioses Vorleben hatte, strafrechtlich in Erscheinung getreten ist - ich spitze etwas zu - und einen scharfen Hund hat, eine Sicherheitsdienstleistungs-Firma gründen. Dann kann man noch zwei, drei solche Kollegen bei sich anstellen. Das ist nicht verboten, wenn man in einem Kanton tätig wird, der gar keine Regulierung kennt. Ich komme noch darauf zurück.

4.[NB]Wenn man bedenkt, dass heute in der Schweiz etwa 18[NB]800 uniformierte Polizistinnen und Polizisten arbeiten und dieser Zahl heute die Zahl von 22[NB]000 privaten Sicherheitsdienstleistern gegenübersteht, ist das nicht ganz unbedenklich, denn diese Leute arbeiten sehr nahe am Gewaltmonopol des Staates. Für die Bürgerinnen und Bürger ist das prima vista nicht immer einfach zu unterscheiden: Habe ich es jetzt mit einem echten Polizisten zu tun, oder ist das ein privater Sicherheitsdienstleistungs-Erbringer? Es geht eben darum, dass man auch die Bürgerinnen und Bürger in diesem Land vor der missbräuchlichen Anwendung von Gewalt und Zwang schützt, indem mangelhaft kontrolliertes Personal und auch Angestellte, die schlecht ausgebildet sind, die ein zweifelhaftes Vorleben haben, nicht in solchen Funktionen tätig werden können. Wie gesagt, für die Bürgerinnen und Bürger sind all diese Personen irgendwie Polizei. Ich meine, der Staat hat hier schon die Verantwortung, das zu regeln. [PAGE 1178]

Wenn Herr Ständerat Minder hier die Kantone kritisiert, dann muss ich sagen: Ja, man kann sie kritisieren; es ist tatsächlich nicht eine Sternstunde des Föderalismus, dass es nicht gelungen ist, hier ein Konkordat herbeizuführen, dem genügend Kantone beigetreten sind. Das Quorum wurde nicht erreicht. Aber mit dieser Feststellung, mit dieser Kritik haben wir die genannten Probleme noch nicht gelöst. Wenn wir die Probleme lösen wollen, dann kommen wir halt nicht umhin, hier auch eine Entscheidung zu treffen. Es wurde von Ihnen, aber auch von Ständerat Français gesagt, wir seien hier im Kernbereich der Polizeihoheit der Kantone. Das kann man durchaus differenziert betrachten.

Il ne s'agit pas de légiférer sur les polices privées, comme vous l'avez dit, Monsieur le conseiller aux Etats Français. Ce n'est pas de cela qu'il s'agit, tout au contraire. Ce que veulent les cantons, en fait, c'est légiférer sur les entreprises de prestations de services de sécurité privées. C'est différent. En effet, le monopole de l'Etat en ce qui concerne la police reste inchangé. Mais ce que veulent faire les cantons, et maintenant aussi la Confédération et votre commission, c'est légiférer sur les entreprises, qui justement, mettent à disposition les services de sécurité privés. On pourrait légiférer par exemple sur la qualification du personnel; on pourrait vérifier les comptes d'une entreprise de ce type; on pourrait aussi régler jusqu'où elle peut déployer ses activités. C'est une protection pour les citoyennes et les citoyens. Voyez-vous, la sécurité est de la responsabilité des cantons.

Die Sicherheit liegt in der Zuständigkeit der Kantone, das ist in Artikel 57 Absatz 1 der Bundesverfassung so festgelegt. Aber auf der anderen Seite muss man eben auch sehen, dass Artikel 95 Absatz 1 der Bundesverfassung dem Bund die fakultative Regelungskompetenz beim Erlass von Vorschriften über die Ausübung privatwirtschaftlicher Erwerbstätigkeiten gibt. Man muss also unterscheiden: Wir sind hier nicht im Gewaltmonopol des Staates, sondern es geht darum, private Sicherheitsfirmen zu regeln. Herr Dittli hat zu Recht gesagt, dass jeder Schreiner und Bäcker, jeder Gewerbler x Vorschriften erfüllen muss, wenn er ausbildet, wenn er Produkte herstellt usw. Hier aber haben wir einen Bereich ganz nahe am Gewaltmonopol, in dem das nicht stattfindet. Das ist letztlich auch nicht förderlich für die innere Sicherheit und das Vertrauen.

Herr Ständerat Minder, es ist - wir haben das auch schon in der Kommission diskutiert - natürlich etwas anderes, wenn Sie zum Beispiel in einem Gewerbebetrieb eine Person anstellen, die im Sekretariat arbeitet. Da brauchen Sie keinen Strafregisterauszug. Sie können den bestellen, wenn Sie das wollen, weil Sie vielleicht wissen wollen, welches Vorleben Ihre Angestellte führte. Aber bei einer Sicherheitsfirma ist es dann schon wesentlich, ob Sie Personen beschäftigen, die strafrechtlich in Erscheinung getreten sind, sich einer gewissen Szene zuordnen lassen und vielleicht deshalb etwas Freude an einer solchen Tätigkeit haben. Ich meine, es ist nicht aussergewöhnlich: Die Finma oder auch andere Institutionen verlangen auch Strafregisterauszüge von künftigen Verwaltungsräten. Ich musste beispielsweise auch einen solchen beilegen.

Also, es geht hier wirklich darum, dass wir versuchen, gemeinsam mit den Kantonen ein Problem zu lösen. Ob das gelingt, weiss ich noch nicht. Denn auch eine Bundeslösung müsste ja mit den Kantonen erarbeitet werden, müsste in eine Vernehmlassung gehen und könnte auch wiederum umstritten sein. Aber wenn wir hier gemeinsam die Kantone unterstützen und zur Problemlösung beitragen wollen, dann möchte ich Ihnen empfehlen, der Mehrheit Ihrer Kommission zu folgen.