Levrat Christian · Ständerat · 2019-12-18

Wortprotokoll

C'est le troisième débat que l'on mène dans ce conseil sur cet objet. Lors du premier passage ici, des doutes quant à l'opportunité d'un contre-projet l'ont emporté. Et même si le Conseil national avait pris sa décision à une très large majorité, une courte majorité s'est dégagée ici pour renoncer à présenter un contre-projet. Nous avons ensuite eu en septembre dernier un débat, disons, particulier sur une motion d'ordre de notre collègue Noser, qui visait à repousser le traitement de cet objet à après les élections fédérales. Nous arrivons aujourd'hui au moment où il convient de le traiter, les élections fédérales ayant eu lieu et cette question devant être définitivement traitée.

Nous nous trouvons dans une nouvelle situation, parce que, entre-temps, le Conseil fédéral a à l'évidence changé d'avis. Après avoir nié la nécessité d'un contre-projet, aujourd'hui, il rejoint, à tout le moins en partie, les initiants en considérant qu'un contre-projet peut être utile et qu'il serait trop risqué de présenter l'initiative à la population sans l'accompagner d'un contre-projet. La question se pose par conséquent de savoir si la proposition de la minorité Rieder, qui reprend les propositions du Conseil fédéral, est meilleure ou moins bonne que le contre-projet. J'y viendrai tout à l'heure.

Pour l'instant, et pour avoir un débat aussi large que possible, j'aimerais faire trois réflexions sur l'initiative elle-même et sur la nécessité qu'il y a, à mon sens, de réguler cette question du devoir de diligence et de responsabilité civile des entreprises en cas de violation grave des droits humains ou environnementaux.

J'aimerais le faire à trois titres. Le premier, c'est pour vous rappeler que la réputation de la Suisse à l'étranger a massivement souffert durant ces dernières années.

Le deuxième, c'est que la campagne qui s'annonce sur cette initiative péjorera encore cette réputation de la Suisse et péjorera dans notre pays la réputation des entreprises actives à l'international. Sur ce point, je suis assez d'accord avec Thomas Hefti: la plupart d'entre elles ont un comportement qui ne donne pas lieu à la moindre plainte et font le maximum dans des contextes difficiles. Mais il reste qu'il y a un certain nombre de moutons noirs, un certain nombre de cas qui ne sont pas tolérables. Et ce sont ces cas-là qui seront traités dans la campagne de votation qui nous attend.

Le troisième argument que j'entends développer, c'est que les entreprises elles-mêmes souhaitent renforcer la sécurité du droit et que le contre-projet nous offre l'occasion de stabiliser un tant soit peu ces questions et de donner aux entreprises une visibilité juridique qui leur fait actuellement défaut.

J'aborde mon premier point: la réputation de la Suisse à l'étranger. Vous savez que j'ai été appelé à séjourner régulièrement en Afrique subsaharienne, sur votre mandat, dans le cadre des responsabilités que j'exerce à l'Association parlementaire de la francophonie. J'ai eu l'occasion, dans ce cadre, de visiter nos entreprises dans une multitude de pays africains; j'ai eu l'occasion de rencontrer les dirigeants des Etats concernés, ainsi que les ONG et les gens actifs sur le terrain.

Ce que j'ai constaté, c'est qu'au cours des cinq dernières années, notamment en raison des activités de certains grands groupes, non seulement dans le secteur minier, mais aussi dans le secteur du "trading" des matières premières, nous avons été confrontés à des difficultés en termes de réputation qui atteignent un niveau que nous n'avions pas vu jusqu'à présent. Les reproches qui nous sont faits, c'est d'avoir, parmi les forces salariées de nos entreprises actives dans la production de cacao ou d'hévéa, jusqu'à un tiers d'enfants; c'est de générer des pollutions écologiques massives par des travaux miniers qui ne sont pas pensés; c'est de participer à la corruption plus ou moins endémique qui règne dans un certain nombre de ces Etats; c'est de ne pas être assez stricts dans la commercialisation de l'or, notamment de l'or extrait de fouilles plus ou moins artisanales; au final, c'est de fermer les yeux sur une évolution globale, que la Suisse fait semblant de ne pas voir.

M. Thomas Hefti a utilisé l'expression qui résume pour moi le débat: "secret bancaire". Pour moi, nous sommes à l'heure zéro du débat sur le secret bancaire. La situation est la suivante: notre réputation est gravement remise en question par les activités d'un certain nombre d'entreprises, et la législation internationale est en train d'évoluer extrêmement rapidement. Ainsi, la question qui se pose pour nous est celle de savoir si nous entendons fermer les yeux, nier l'existence de ces difficultés et faire comme si de rien n'était, ou si nous entendons anticiper un minimum le débat public et l'évolution du droit international. On a tenté de nier la réalité dans le cadre du secret bancaire, on a laissé un siège vide à l'OCDE, on s'est réveillé avec cinq ou dix ans de retard, et notre place économique en a subi des dégâts considérables, tout comme la crédibilité du monde politique.

Je crois que nous serions bien avisés de faire preuve d'un peu plus de lucidité dans cette affaire. Et ce n'est pas un hasard si d'autres Etats, confrontés aux mêmes critiques, dans les mêmes pays africains ou sud-américains, ont réagi. Vous avez parlé de la loi sur le devoir de vigilance en France; on pourrait parler de la législation anglaise ou hollandaise; on pourrait parler de la législation de l'Union européenne, qui évolue tellement rapidement que le Conseil fédéral a été contraint, en l'espace d'une année, de changer sa position et, d'un non sec et sonnant à l'initiative, de présenter aujourd'hui un contre-projet.

Nous sommes toutefois dans une situation où le front juridique à l'étranger est extrêmement fluctuant. Vouloir nier la nécessité d'agir, comme c'est le cas de la minorité Rieder - j'y reviendrai -, c'est fermer les yeux sur une évolution, ce qui est extrêmement dommageable pour notre réputation.

J'en viens à mon deuxième point. La campagne, s'il devait y avoir une campagne de votation sur l'initiative populaire, aboutirait à un affaiblissement de la place économique suisse et conduirait à une campagne délicate pour un certain nombre d'entreprises. L'initiative populaire a été lancée par une coalition de 120 ONG. Les initiants sont extrêmement présents sur le terrain: plus de 300 comités locaux se sont formés. J'ai entendu l'un ou l'autre se plaindre de la pression massive à laquelle nous serions exposés lorsque nous traiterions cet objet. Cette pression massive n'est rien d'autre que l'expression du souci de nos compatriotes face au comportement des multinationales à l'étranger. Cette pression massive exprime le refus de nos compatriotes de considérer que des violations des droits humains ou du droit environnemental par des entreprises suisses dans des Etats étrangers ne les concerneraient pas. C'est leur sentiment de responsabilité qu'ils expriment, ce sens de la responsabilité dont nous [PAGE 1217] demandons de faire preuve en permanence. Les drapeaux que vous voyez aux fenêtres dans les villes ou les lettres que vous recevez sont les instruments d'une légitime défense de la population pour exprimer un souci réel au sujet de l'image de la Suisse à l'étranger, des conditions de notre prospérité économique.

Je suis convaincu que la plupart de nos compatriotes considèrent que leurs emplois ne dépendent pas de l'exploitation de quelques enfants en Afrique, mais que leurs emplois dépendent de la responsabilité avec laquelle les entreprises agissent dans le contexte global. Pour moi, il y a une attente en matière d'équité, soulignée par les sondages en notre possession. Ces sondages démontrent que les trois quarts de la population souhaitent que nous légiférions dans ce domaine.

Je suis d'accord que la campagne n'a pas encore eu lieu, je suis d'accord que l'économie pourra certainement mettre en oeuvre une campagne efficace pour essayer de contrer les arguments des initiants, mais lorsque nous parlerons d'une entreprise dont le siège est à Zoug et du travail des enfants ou de la pollution industrielle, lorsque nous parlerons des grands traders en matières premières genevois et de l'exploitation de ceux qui extraient ces matières premières, je suis absolument convaincu que notre population ne restera pas insensible à ces arguments. Prenez les lettres que vous recevez comme la manifestation légitime des soucis de nos compatriotes à propos de cette évolution. Je ne suis pas sûr que, pour la place économique, il soit très intelligent de mener cette campagne. Pour ma part, je suis reconnaissant aux initiants d'être suffisamment souples et de nous proposer de retirer l'initiative si le contre-projet pouvait peu ou prou prendre en compte leurs soucis.

J'en viens au troisième argument que je souhaite développer. Légiférer est dans l'intérêt des entreprises elles-mêmes, la plupart des entreprises l'ont reconnu. Je vous l'ai déjà dit au printemps mais le répète, puisque nous sommes dans une composition légèrement renouvelée: les fédérations patronales romandes sont favorables au contre-projet tel que soutenu par la majorité de la commission. C'est le cas du Groupement des entreprises multinationales, qui réunit les acteurs multinationaux basés sur la place genevoise; c'est le cas de la Fédération des entreprises romandes. Ainsi, des acteurs importants du monde économique soutiennent le contre-projet, et cet appui jettera pour le moins un certain doute sur la position du Conseil fédéral lors de la campagne de votation populaire.

La question qui se pose est la suivante: pensez-vous vraiment gagner alors qu'une partie de l'économie soutiendra le contre-projet? Pensez-vous vraiment gagner alors que la Conférence des chefs des départements cantonaux de l'économie publique nous a écrit pour nous demander d'adopter le contre-projet soutenu par la majorité de la commission, parce que le débat au sein de la population risque de déraper?

Les représentants de branches économiques importantes - je pense à Swisstextiles, aux fédérations regroupant les acteurs du commerce de détail ou à de grosses entreprises actives dans le commerce du détail - nous disent qu'ils ont besoin du contre-projet, parce qu'il va dans la bonne direction et qu'il permet d'éviter une campagne qui serait dommageable pour les branches en question.

Je vous avais rapporté, au printemps, l'expérience de la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats, qui s'était rendue en 2017 en Côte d'Ivoire et qui avait eu l'occasion - ou la chance - de remonter la filière de production du cacao. Nous avions pu visiter le site de Barry Callebaut dans le port d'Abidjan et, ensuite, remonter toute la filière en passant par les coopératives et les petits producteurs. Nous l'avions fait en partie en compagnie de responsables de Nestlé, qui tenaient à nous montrer la manière dont le devoir de diligence de l'entreprise était exercé et la manière dont elle tentait de prévenir, dans un contexte difficile, le travail des enfants dans les plantations de cacaoyers. A l'époque, j'ai retenu que la position de Nestlé, consistant à travailler de manière aussi engagée à implémenter son devoir de diligence et à s'opposer à l'idée d'un contre-projet à l'initiative, n'était pas très cohérente. Eh bien les choses évoluent et, du côté de Nestlé, cette évolution est à l'évidence extrêmement rapide: en septembre, Nestlé communiquait qu'elle soutenait une régulation légale dans le domaine des droits humains et rappelait ceci: "Such legislation should typically include the obligation to conduct human rights due diligence as defined in the UNGPs. The ultimate goal of such regulatory framework should not be to increase litigation, but to advance corporate awareness on human rights and environmental responsibility."

La même entreprise, Nestlé, a soutenu la semaine dernière en Allemagne une législation spécifique à l'Allemagne, prévoyant des mesures pour renforcer la sécurité juridique.

Menschenrechtliche und umweltbezogene Sorgfaltspflichten würden auch zu Rechtssicherheit und gleichen Wettbewerbsbedingungen beitragen. Das ist genau das, was wir tun.

Wir begrüssen es daher, wenn mit einem Sorgfaltspflichtgesetz in Deutschland der Weg für eine anspruchsvolle und einheitliche europäische Regelung geebnet wird.

Les fronts, y compris dans des entreprises qui au départ étaient opposées à l'idée d'un contre-projet, évoluent extrêmement rapidement. On va aujourd'hui vers une forme d'obligation de diligence, qui est complètement absente du contre-projet présenté par le Conseil fédéral et défendu par notre collègue Rieder. Au lieu d'un projet cohérent, on a un patchwork de mesures qui sont pour l'essentiel reprises de l'état actuel de la législation de l'Union européenne, avec un reporting non financier qui devrait porter sur quatre minerais de conflit: le tungstène, le tantale, l'étain et l'or. Mais expliquez-moi pourquoi d'autres minerais ne figurent pas dans cette liste? On peut penser au charbon, ou à toute une série d'autres minerais, qui sont complètement absents. On a, de manière arbitraire, retenu quatre minerais et pas les autres. On ignore en outre l'évolution de la jurisprudence et de la législation dans des Etats tels que la France, la Hollande ou la Grande-Bretagne.

Cette proposition du Conseil fédéral ne retient même pas une forme de reporting obligatoire, puisque les entreprises ont la possibilité de se libérer de cette obligation de reporting et de simplement expliquer les motifs pour lesquels elles n'entendent pas publier de rapport. Aucune sanction crédible n'est prévue, contrairement à la situation en Allemagne ou aux Pays-Bas, où des sanctions en cas de violation répétée de cette obligation de reporting ont été intégrées dans la loi.

La proposition de contre-projet nous ferait retomber derrière les pays les plus avancés en Europe, derrière la France, derrière l'Italie, derrière la Grande-Bretagne, et elle nous mettrait en retard par rapport à tous les autres Etats européens qui sont en train d'élaborer des mesures qui correspondent pour l'essentiel à ce que propose le contre-projet du Conseil national. C'est le cas non seulement de l'Union européenne elle-même, mais aussi de l'Allemagne, de la Finlande, de la Norvège, des Pays-Bas et du Luxembourg, qui ont tous en fait la même approche, dans laquelle il faut combiner un devoir de diligence renforcé avec des sanctions en cas de violation de ce devoir de diligence.

Au titre de ces sanctions, la responsabilité civile des entreprises qui est proposée me paraît correspondre à quelque chose que nous connaissons et pratiquons en droit suisse. Ce n'est pas une inversion de la preuve, comme vous le racontent certaines entreprises, c'est l'application des règles usuelles de la responsabilité civile. Les plaignants, les victimes des violations des droits humains, devront démontrer l'existence d'un dommage, l'illicéité de l'acte, la causalité entre ce dommage et l'illicéité de l'acte en question, le contrôle effectif des entreprises sur les auteurs à l'étranger. Au terme de cette chaîne de responsabilités, une possibilité de preuve libératoire est simplement prévue pour l'entreprise. C'est donc un privilège laissé à l'entreprise, qui est de pouvoir faire valoir le fait qu'effectivement il y a un dommage dont elle est responsable, mais qu'elle a fait preuve de toute la diligence qu'on pouvait attendre d'elle et que, par conséquent, elle ne doit pas être condamnée.

Au final, je vous invite à suivre la majorité de la commission.

Nous avons consacré une vingtaine de séances à cet objet. Nous avons fait le travail avec un sérieux et une profondeur d'analyse qui, pour ma part, m'ont beaucoup [PAGE 1218] impressionné, et cela fait un certain temps, vous le savez, que je suis dans cette maison. Cela doit être respecté et doit nous conduire à préférer un concept qui a été pensé, évalué et qui est conforme à l'évaluation internationale, plutôt qu'un bricolage de dernière minute qui vise surtout à défendre la position du Conseil fédéral dans l'économie, mais qui au final ne résoudra aucun des problèmes auxquels nous sommes confrontés.