Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2020-09-08

Wortprotokoll

Sie behandeln heute als Erstrat die Botschaft des Bundesrates, wonach künftig alle völkerrechtlichen Verträge, die Bestimmungen von Verfassungsrang enthalten oder deren Umsetzung eine Änderung der Bundesverfassung erfordert, dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstehen sollen. Artikel 140 Absatz 1 der Bundesverfassung soll demnach durch einen neuen Buchstaben bbis in diesem Sinne ergänzt werden.

Als ich Ihre Debatte zum Eintreten verfolgte, sind mir zwei Fragen aufgefallen: Wer hat es erfunden? Man ist also nicht ganz sicher, ob es jetzt der Bundesrat oder das Parlament ist; ich komme darauf noch zurück. Die zweite Frage, die mir aufgefallen ist: Wie gravierend ist diese Änderung? Ist es eine viertelstündige Verspätung oder eben mehr als das?

Die Vorlage erfindet die Volksrechte nicht neu. Die Volksrechte werden hier insofern präzisiert, Sie haben das in der Eintretensdebatte bereits mehrfach erwähnt, als in der geschriebenen Verfassung das abgebildet wird, was heute die Praxis der Bundesversammlung bei einem obligatorischen Referendum sui generis ist. Allerdings würde man, und das wurde jetzt auch eingeräumt, auch in Zukunft mit einer solchen Regelung einen gewissen Interpretationsspielraum offenhalten. Das Parlament würde also auch in Zukunft immer noch entscheiden müssen.

Sie haben auch gehört, dass das nicht neu ist: Die Vorlage geht auf eine Motion zurück, die Herr Caroni 2015, als er noch Mitglied des Nationalrates war, eingereicht hat. Der Motionär verlangte, dass dem Parlament eine Verfassungsrevision unterbreitet wird, die für alle Staatsverträge mit verfassungsmässigem Charakter das obligatorische Staatsvertragsreferendum vorsieht. Der Bundesrat unterstützte diese Motion, die von den Räten angenommen wurde. Wie Sie wissen, sieht heute Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b der Bundesverfassung ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum nur für Verträge vor, die den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften betreffen.

Mit der Vorlage soll zum geschriebenen Verfassungsrecht werden, was heute bereits als Teil des ungeschriebenen Verfassungsrechts anerkannt ist: das sogenannte obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis, auf das sich die Bundesbehörden in den letzten hundert Jahren, auch das haben Sie gehört, dreimal gestützt haben, um Vorlagen mit materiellem Verfassungsrang Volk und Ständen zu unterbreiten. Das soll jetzt in der Bundesverfassung verankert werden. Mit der ausdrücklichen Verankerung in der Verfassung soll die Vorlage den Bestimmtheitsgrad erhöhen. Es wird besser voraussehbar, ob ein Vertrag dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum untersteht oder nicht. Diese Praxis ist, wie erwähnt, heute nicht kodifiziert.

Die Tragweite der Volksrechte soll möglichst klar aus dem Verfassungstext hervorgehen. Dabei ist klar: Was landesrechtlich in der Verfassung zu regeln ist, untersteht dem obligatorischen Referendum und bedarf der Zustimmung von Volk und Ständen. Was materiell in die Verfassung gehört, muss diesen Prozess durchlaufen. Bei Staatsverträgen fehlt bisher eine klare Regelung. Wird ein Inhalt, der Verfassungsrang hat, weil er beispielsweise die Grundzüge unserer staatlichen Organisationen, die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen oder den Geltungsbereich der Grundrechte betrifft, in einem völkerrechtlichen Vertrag mit verpflichtender Wirkung für die Schweiz geregelt, bleibt es heute dem Bundesrat und auch dem Parlament überlassen, ob ein obligatorisches Referendum stattfindet oder eben nicht. Nur in den zwei in Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b der Bundesverfassung genannten Spezialfällen ist das obligatorische Referendum ausdrücklich vorgeschrieben. Wird ein Inhalt, der innerstaatlich eine Verfassungsänderung erfordern würde, in einem völkerrechtlichen Vertrag geregelt, so soll dieser Vertrag ebenfalls dem obligatorischen Referendum unterstellt sein. In diesen Fällen sollen neben dem Volk auch die Stände mitentscheiden können. Es muss, wie Ihr heutiger Ratspräsident in der Debatte zur Motion Caroni vor über fünf Jahren schon sagte, die Parallelität der Kompetenzen gelten. Steht ein Staatsvertrag auf der gleichen Hierarchiestufe wie eine innerstaatliche Norm, muss er denselben demokratischen Mitwirkungsprozess durchlaufen.

Die neu vorgesehene Verfassungsbestimmung stellt sicher, dass alle völkerrechtlichen Verträge, die entweder von ihrer Bedeutung her, also materiell, einer Verfassungsänderung gleichkommen oder bei ihrer Umsetzung eine formelle Verfassungsänderung erforderlich machen, dem obligatorischen Referendum unterstehen. Zu einem obligatorischen Staatsvertragsreferendum wegen einer erforderlichen formellen Verfassungsänderung käme es beispielsweise dann, wenn ein internationaler Vertrag vorsehen würde, dass eine Bewilligung für religiöse Bauten nur noch aus raumplanerischen oder bautechnischen Gründen verweigert werden dürfe. Eine solche Vereinbarung stünde dann im Widerspruch zum Minarettbauverbot in Artikel 72 Absatz 3 der Bundesverfassung, auch wenn man diesem Verbot keinen materiellen Verfassungsrang einräumt.

Die Diskussion darüber, was eine materielle Verfassungsänderung ist, wird in der Lehre breit geführt. Um die Bestimmtheit, die unter dem ungeschriebenen Staatsvertragsreferendum sui generis gänzlich fehlt, zu erhöhen, hat sich der Bundesrat entschieden, wichtige Kategorien von materiellem Verfassungsrecht in nicht abschliessender Form in drei Ziffern zu nennen. Dazu gehören der Bestand der Grundrechte, die Bürgerrechte und die politischen Rechte, das ist Ziffer 1 von Buchstabe bbis, dann das Verhältnis von Bund und Kantonen und die Zuständigkeiten des Bundes, wobei Ihre Kommission hier zusätzlich auch noch die Zuständigkeiten der Kantone explizit nennen möchte, und die Grundzüge der Organisation und des Verfahrens der Bundesbehörden.

Es ist weder möglich noch erwünscht, jeden, auch den unwahrscheinlichsten Fall im Voraus in der Verfassung zu regeln. Mit dem vom Bundesrat vorgeschlagenen, nicht abschliessenden Katalog wird aber deutlich, welches Gewicht staatsvertragliche Regelungen haben müssen, damit das obligatorische Referendum zur Anwendung kommt. Obwohl die Aufzählung zentrale Elemente der Bundesverfassung nennt, ist nicht zu erwarten, dass viele Staatsverträge unter das obligatorische Referendum fallen werden. Zwar wirken etwa die Grundrechte in viele Teile unseres Lebens hinein. Artikel 36 der Bundesverfassung erlaubt aber punktuelle Einschränkungen gestützt auf eine gesetzliche Grundlage, wenn die Einschränkung im öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und den Kerngehalt des Grundrechts wahrt. Eine Verfassungsänderung ist nicht nötig.

Staatsverträge müssen den Geltungsbereich von Grundrechten entweder massiv ausdehnen oder reduzieren, damit eine materielle Verfassungsänderung gemäss Buchstabe bbis Ziffer 1 gegeben wäre, die dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterliegen würde. Ein solcher Fall läge beispielsweise vor, wenn ein Staatsvertrag Personen im Asylverfahren die volle Niederlassungsfreiheit einräumen würde oder wenn ein Staatsvertrag vorsähe, dass Religionen nicht mehr kritisiert werden dürfen, was die Meinungsäusserungsfreiheit stark einschränken würde. Bei den in Ziffer 1 ebenfalls genannten politischen Rechten und Bürgerrechten wären die Abschaffung der Volksinitiative oder die Beseitigung des dreifachen Bürgerrechts klare Fälle für das obligatorische Staatsvertragsreferendum. Hier ginge es aber auch um formelle Verfassungsänderungen, da explizite Verfassungsregelungen bestehen.

Auch bei Eingriffen in die föderale Ordnung dürfte es wenig Probleme geben. International vereinbarte Pflichten richten sich an den Bund als Völkerrechtssubjekt. Staatsverträge[NB]befassen sich in aller Regel nicht mit der innerstaatlichen Kompetenzordnung. Ein Beispiel eines Eingriffs in die [PAGE 682] Kompetenzordnung, der gemäss Buchstabe bbis Ziffer 2 dem obligatorischen Referendum unterstellt werden müsste, wäre z.[NB]B. ein Staatsvertrag, der die kantonale Steuerhoheit beseitigt. Ein solches Abkommen käme aber für den Bundesrat ohnehin nicht infrage - nicht dass Sie denken, dass ich hier Beispiele oder einen Wunschkatalog des Bundesrates präsentiere.

Wenn Sie erlauben, Herr Präsident, gehe ich noch kurz auf zwei Änderungsanträge gegenüber der Vorlage des Bundesrates ein, die in der vorberatenden Kommission eingebracht wurden; dann kann ich mich nachher auch entsprechend zurückhalten. (Zwischenruf des Präsidenten: Darf ich Sie bitten, diese Ausführungen in der Detailberatung zu machen?) Ja, das kann ich machen.

Ich bitte Sie also, auf die Vorlage einzutreten. Ich möchte nochmals darauf hinweisen, dass wir auch einen Auftrag aus dem Parlament erfüllen und dies bestmöglich getan haben.