Minder Thomas · Ständerat · 2020-09-08

Wortprotokoll

Die Vorlage, die wir beraten, kommt gerade noch knapp zum hundertsten Geburtstag des obligatorischen Staatsvertragsreferendums. Sie haben richtig gehört: Im Jahre 1920 hat die Schweiz, der Schweizer Souverän, über den Beitritt zum Völkerbund und erstmals über einen Staatsvertrag abgestimmt, und dies, obschon es damals das Staatsvertragsreferendum noch gar nicht gab. Es wurde ad hoc angewendet und erst später in mehreren Etappen offiziell eingeführt. Man ging damals aber davon aus, dass es wichtige Entscheide gibt, die Verfassungsrang haben und daher wie richtige, formelle Verfassungsänderungen dem obligatorischen Referendum zu unterstellen sind. Man nahm also eine Art Parallelismus zwischen dem Verfassungsreferendum und Staatsverträgen von Verfassungsrang an. Ins geschriebene Recht hat man dieses Referendumsrecht aber nie überführt, obschon sich einige Gelegenheiten dazu geboten hätten. Wir haben es gehört, zuletzt fungierte diese Vorlage vor zehn Jahren in leicht abgeänderter Formulierung als direkter Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk". Aus abstimmungstechnischen Überlegungen hat man aber davon abgesehen.

Heute ist also der Zeitpunkt gekommen, um diese Praxis nach hundert Jahren ins geschriebene Gesetz zu überführen. Eine Praxis, die zwar selten ist, das stimmt; sie gelangte etwa bei der UNO-Abstimmung 1986 zur Anwendung. Was wir hier fordern, haben übrigens die Kantone längst in ihr demokratisches Instrumentarium aufgenommen. In der Berner Kantonsverfassung heisst es zum Beispiel: "Obligatorisch unterliegen der Volksabstimmung interkantonale und internationale Verträge, die mit der Verfassung nicht vereinbar sind." Wir fordern hier also nichts Revolutionäres.

Ein Punkt hat mich aber dennoch ein wenig stutzig gemacht: Die Definition des materiellen Verfassungsrechts, was also in die Verfassung gehört und was nicht, in Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe bbis, ist nicht ganz unproblematisch. Eine solche Klassifizierung der Verfassungswürdigkeit ist der heutigen Verfassung fremd und gerade in der Schweizer Demokratie ein heikler Punkt, weil wir mittels Verfassungsinitiative praktisch alles, auch Untergeordnetes, in die Verfassung schreiben dürfen und dies auch gelegentlich tun. Verfassungsrang hat bei uns also, was die Mehrheit von Volk und Ständen entscheidet und definiert. Man könnte nun im Umkehrschluss argumentieren, dass die Bestimmungen, die in Artikel 140 nicht unter den Absätzen 1 bis 3 subsumiert sind, also Grundrechte, Bürgerrecht, politische Rechte, Verhältnis Bund-Kantone usw., fortan nicht mehr verfassungswürdig seien. Diese Ansicht wäre aber klar abzulehnen, denn erstens ist diese Aufzählung nicht abschliessend. Sie wird übrigens mit dem Wort "namentlich" eingeleitet. Das zeigt, dass sie zwar die wichtigsten, unentbehrlichen Verfassungsinhalte darstellt, es aber keine abschliessende Aufzählung ist.

Zweitens anerkennt die neue Bestimmung in Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe bbis, dass das materielle und das formelle Verfassungsrecht divergieren können; dies, weil wir zwei Typen von völkerrechtlichen Verträgen dem obligatorischen Referendum unterstellen sollten. Einerseits sind es die Bestimmungen von Verfassungsrang und andererseits jene Verträge, deren Umsetzung eine Änderung der Bundesverfassung erfordert. Das heisst also, völkerrechtliche Verträge, die der[NB]geltenden Verfassung widersprechen - und um das geht es -, gehören obligatorisch vors Volk. Das ist richtig und wichtig.

Ich bitte Sie also, auf diese Novelle einzutreten und ihr zuzustimmen.

Gleichzeitig erlaube ich mir aber auch eine kritische Bemerkung zu dieser Übungsanlage, die immerhin bald, so glaube ich, eine nationale Volksabstimmung mit dem ganzen Drum und Dran nach sich ziehen wird. Wenn Sie auf der Strasse die Bürger und Bürgerinnen fragen würden, wo sie heute im Bereich Referendumsrecht und Volksrechte der Schuh drückt, dann würde wohl niemand auf die Idee kommen - Herr Jositsch, da haben Sie recht -, diese Lücke hier schliessen zu wollen. Viel eher würde gefordert, dass der Souverän in diesem oder jenem Bereich, wo er heute nichts zu sagen hat, wie zum Beispiel den Bereichen Rüstungsbeschaffung, Entwicklungshilfe, Olympiaden, UNO-Sicherheitsrat usw., vermehrt mitreden könne. Ein Verwaltungsreferendum, ich nenne es jetzt Verwaltungsreferendum, um das Wort Finanzreferendum nicht in den Mund nehmen zu müssen, käme also wahrscheinlich aus Sicht des Volkes eher für eine Ausdehnung der Volksrechte oder des Referendumsrechts infrage.