Parmelin Guy · Bundesrat · 2020-12-02

Wortprotokoll

Les exigences de l'initiative pour des prix équitables ne sont pas nouvelles pour vous, M.[NB]Zanetti vient de vous le rappeler: votre conseil s'est penché sur l'initiative parlementaire Altherr qui demandait une modification de la loi sur les cartels. Cette initiative parlementaire a cependant été classée dans le contexte du traitement de l'initiative populaire dont il est maintenant question.

Le Conseil fédéral a transmis son message en mai 2019. Il vous propose un contre-projet indirect à l'initiative populaire.

C'est un dossier très technique, très complexe aussi, et il n'est pas inutile que je vous présente brièvement le contenu des deux objets qui nous occupent aujourd'hui, à savoir l'initiative populaire et le contre-projet du Conseil fédéral. D'ailleurs, les éléments que je vais relever sur l'initiative populaire concernent aussi le contre-projet tel qu'il est issu des délibérations du Conseil national et en partie les propositions de votre commission préparatoire, puisque les deux reprennent des éléments principaux de l'initiative.

S'agissant de ses buts, l'initiative souhaite garantir l'achat non discriminatoire de biens et de services à l'étranger. Elle veut empêcher les restrictions à la concurrence causées par des pratiques unilatérales d'entreprises ayant un pouvoir de marché relatif. Elle vise ainsi à combattre l'îlot de cherté. Pour ce faire, elle propose de compléter l'article 96 de la Constitution fédérale. L'objectif est d'élargir les compétences de la Confédération en matière de politique de concurrence et elle propose d'adapter deux lois: la loi sur les cartels et la loi contre la concurrence déloyale. Les points importants sont les suivants.

Premièrement, elle prévoit d'étendre la surveillance des abus de position dominante aux entreprises ayant un pouvoir de marché relatif. Cela voudrait dire que celles-ci pourraient se voir obligées de fournir ou d'acheter des biens et des services à des conditions spécifiques aux entreprises qui dépendent d'elles.

Deuxièmement, elle introduit cette fameuse clause de réimportation. Concrètement, les entreprises ayant un pouvoir de marché relatif et celles qui sont dominantes sur le marché seraient autorisées à empêcher la réimportation de leurs produits dans le pays de production.

Troisièmement, l'initiative demande une interdiction de principe de ce qu'on appelle le blocage géographique privé, à savoir la garantie de la non-discrimination en matière d'achats dans le commerce en ligne.

Si on analyse cette initiative, on relève qu'elle comporte différentes faiblesses. Prenons tout d'abord la notion de pouvoir de marché relatif. Cette notion s'appliquerait également aux relations économiques entre entreprises suisses. Il s'agit donc de domaines qui ne sont pas concernés par les problèmes de cloisonnement du marché. Et une telle réglementation, il faut bien le voir, impliquerait des frais supplémentaires pour les entreprises, les cantons et la Confédération.

Alors, si le respect des règles par les entreprises peut sembler simple, et même facile en théorie, il ne l'est généralement pas du tout lorsque l'on passe aux exercices pratiques, et les coûts pour se maintenir en conformité pourraient être considérables. Les autorités en matière de concurrence et en particulier les tribunaux civils, devraient de fait se transformer en - passez-moi l'expression - services de contrôle des prix, même si la concurrence fonctionnait, même si la concurrence était efficace.

En plus, l'initiative prévoit que le pouvoir de marché relatif s'applique également aux acheteurs et non seulement aux vendeurs. Or, l'inclusion des acheteurs ne conduirait à aucune réduction des prix: les acheteurs les plus importants seraient tout simplement affaiblis dans leur position de négociation, dès lors qu'ils seraient considérés comme ayant un pouvoir de marché relatif, et cela pourrait même, paradoxalement, conduire à des prix plus élevés. Les entreprises dépendantes pourraient imposer leurs conditions pour l'achat de leurs produits, par exemple dans le commerce de détail.

Ensuite, l'initiative serait problématique du fait de la clause de réimportation qu'elle contient. Cette clause de réimportation, il faut bien le voir, instaurerait une inégalité de traitement entre les entreprises suisses et étrangères, et cela violerait nos obligations internationales. En plus, elle empêcherait les entreprises en Suisse de se fournir à meilleur prix. L'intention de privilégier les exportateurs suisses est ainsi finalement contraire - et c'est paradoxal - à l'objectif même de l'initiative qui est une baisse des prix en Suisse.

L'interdiction du blocage géographique, quant à elle, ne serait pas si simple à appliquer. L'interdiction de principe de l'appliquer ainsi à l'étranger en l'absence d'accords avec d'autres pays nous poserait d'énormes problèmes. Il faudrait s'attendre ici à une hausse de la charge administrative pour les entreprises concernées, et il faut bien voir que l'idée d'une telle interdiction est basée sur le règlement du blocage géographique en vigueur dans l'Union européenne. On se rend toutefois compte que l'application effective de ce règlement est extrêmement compliquée dans les différents Etats membres, et qu'il est tout sauf clair. Par ailleurs, les effets escomptés ne seraient pas nécessairement au rendez-vous.

Mais, malgré les défauts de l'initiative, le Conseil fédéral partage le but principal visé et il s'engage, depuis des années, à combattre l'îlot de cherté qu'est la Suisse et, surtout, le cloisonnement du marché suisse. C'est pour cela qu'il a lancé déjà plusieurs mesures ciblées. Pour compléter les mesures déjà prises, le Conseil fédéral vous propose un contre-projet indirect. Il s'agit, finalement, d'une version allégée de l'initiative. L'objectif reste le même: lutter contre le cloisonnement du marché suisse.

Que veut le contre-projet? Il introduit, lui aussi, le concept de pouvoir de marché relatif. Simplement, on le limite aux situations d'importation qui faussent la concurrence au-delà des frontières. Là, seuls seraient concernés les acheteurs qui dépendent de fournisseurs puissants sur le marché, et non les fournisseurs dépendants. Et là, l'objectif est clair, renforcer les possibilités d'importations parallèles. Les acheteurs dépendants pourraient ainsi se fournir à l'étranger plus facilement.

Des voix ont prétendu que le contre-projet indirect affaiblirait l'industrie alimentaire et l'agriculture. C'est faux. Le contre-projet indirect tient compte des particularités suisses qui justifient objectivement un prix plus élevé. Il tient compte tout particulièrement des prélèvements à la frontière, des subventions gouvernementales à l'étranger ou des coûts de production globalement élevés lors du calcul des prix de comparaison.

Par contre, le contre-projet permettrait d'intervenir lorsqu'un prix serait arbitrairement plus élevé en Suisse. Renforcer les importations parallèles serait donc bien une mesure ciblée contre le cloisonnement du marché suisse.

Le Conseil fédéral est d'avis que son contre-projet indirect a plusieurs avantages par rapport à l'initiative. Premièrement, la notion de pouvoir de marché relatif introduite par l'initiative est certes reprise, mais on limite sa portée et, surtout, on limite les dégâts collatéraux qu'induirait l'initiative. Deuxièmement, les relations entre entreprises suisses ne sont pas affectées, donc le contre-projet diminue les incertitudes pour les petites et moyennes entreprises. Le contre-projet est également moins dommageable pour l'économie que le concept de pouvoir de marché relatif tel qu'il est prévu dans l'initiative et, finalement, le contre-projet indirect du Conseil fédéral est, lui, conforme aux obligations internationales de la Suisse. Mais - M. Noser a aussi abordé ce point - il faut également faire preuve de transparence sur les faiblesses du contre-projet indirect. Comme l'initiative, il sera aussi difficile à appliquer à l'étranger et, surtout, l'ampleur de la réduction du niveau général des prix reste incertaine, aussi bien dans le cas du contre-projet indirect que dans celui de l'initiative.

En conclusion de ce débat d'entrée en matière, le Conseil fédéral vous demande de le soutenir dans sa lutte ciblée contre le cloisonnement du marché suisse. Il vous propose de [PAGE 1127] recommander le rejet de l'initiative populaire et d'adopter le contre-projet indirect tel qu'il a été préparé par le Conseil fédéral - nous y reviendrons dans la discussion par article. Les propositions minoritaires ont complété et renforcé quelque peu le contre-projet indirect du Conseil fédéral, et le Conseil fédéral peut vivre avec. Il vous recommande de ne pas suivre le Conseil national ni la majorité de votre commission, tous deux proposant d'adopter un contre-projet indirect qui reprend les éléments de l'initiative. Le contre-projet indirect tel qu'il est sorti des travaux du Conseil national comporte, je l'ai dit, les mêmes faiblesses que l'initiative.

Votre commission a cependant apporté une adaptation importante: elle a supprimé la clause de réimportation qui, je le répète, viole nos obligations internationales. Nous reviendrons plus en détail, dans le cadre de la discussion par article, sur la voie pragmatique du Conseil fédéral complétée par certaines propositions de la minorité de la commission.

[VS]