Cornu Jean-Claude · Ständerat · 2002-10-01

Wortprotokoll

Il n'est pas d'usage au Conseil des Etats de multiplier les rapports d'entrée en matière, et c'est fort heureux. Pourtant, en l'occurrence, je me permets de déroger partiellement à cette règle, tant j'estime qu'il est important que l'on prenne conscience dans l'ensemble de ce pays que ce projet concerne tous les cantons avec toutes leurs différences. Je pense aussi qu'il est important que ces sensibilités différentes puissent s'exprimer d'entrée de cause.

Mais je ne voudrais pas commencer sans rendre hommage au président de notre commission spéciale, M. Inderkum, et au secrétaire de cette commission, M. Martin Graf, pour le travail considérable qu'ils ont fourni pour la préparation de ces multiples séances et pour la grande patience dont ils ont fait preuve à l'occasion de ces débats parfois très longs et très compliqués.

Merci aussi au président de la Confédération d'avoir suivi nos débats avec beaucoup d'assiduité, ainsi qu'à la direction du projet, à l'administration et aux représentants de la Conférence des gouvernements cantonaux, de la Conférence des directeurs cantonaux des finances et des communes qui ont patiemment suivi nos réflexions et qui nous ont parfois fait part de considérations essentielles. La seule administration a fourni à notre demande au cours de ces quinze jours de séances, si je ne m'abuse, plus de 250 pages de rapports complémentaires.

On l'a dit et redit, c'est la pièce maîtresse du renouveau, de la revitalisation de notre fédéralisme, mais aussi de l'avenir de notre pays, qui est en train de se jouer ici. C'est au terme d'un long processus, puisqu'il a duré je crois une douzaine d'années - processus qui a inclus tant la Confédération que les cantons et les communes - que nous sommes maintenant saisis de ce projet. Quelle était l'alternative? Eh bien, sous l'angle financier, c'était d'envisager une harmonisation fiscale matérielle, et sous l'angle du fédéralisme pris au sens large, de redécouper le pays, au-delà de nos cantons actuels, en de nouvelles régions.

Il est vite apparu que cette alternative n'était politiquement pas réalisable actuellement, et peut-être encore pendant un bien grand nombre d'années. Raison pour laquelle on s'est rabattu sur ce projet. Celui-ci est très rapidement devenu beaucoup plus qu'un projet de simple péréquation financière puisqu'il a abouti à la grande oeuvre que nous connaissons: quatre instruments sont mis en place, le président l'a dit, plus un correctif.

Le premier instrument est la péréquation financière au sens propre, y compris la compensation des charges pour des raisons géotopographiques ou sociodémographiques, avec comme objectif que chaque canton à l'avenir puisse avoir un minimum de fonds propres à sa disposition.

Le deuxième instrument de cette réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches (RPT), c'est le désenchevêtrement des tâches, mais également de leur financement, avec comme fil conducteur le fait qu'une tâche devrait être le fait d'une collectivité, mais aussi, tant que faire se peut, d'un seul payeur.

Troisième instrument de la RPT, une collaboration plus rationnelle pour les tâches communes qu'on met en place au lieu d'un principe d'arrosoir assez général, un partenariat entre la Confédération et les cantons ou entre plusieurs cantons pour la réalisation de diverses tâches communes avec un nouveau principe de financement, à savoir que les subventions ne seraient plus liées comme jusqu'à maintenant aux coûts, ce qui n'a pas forcément des effets incitatifs très grands, mais que ces subventions seraient liées aux prestations, ce qui est bien évidemment une approche beaucoup plus moderne.

Le quatrième et dernier instrument de la RPT, c'est la collaboration renforcée entre les cantons. On se rend compte que nombre de tâches ne peuvent plus, ne doivent plus et ne devraient plus, pour des questions de rationalité mais aussi d'économicité, être gérées dans les limites des frontières cantonales, mais qu'il s'impose, dans ces cas-là, de favoriser la collaboration intercantonale. C'est la mise en place des conditions-cadres de cette nouvelle collaboration intercantonale que l'on retrouve dans ce projet.

Finalement, il y a la compensation des cas de rigueur qui est un correctif qu'on a dû, en fin de compte, apporter. Pourquoi? Parce que, quand on a tiré le trait final, on s'est rendu compte que l'un ou l'autre but de la péréquation financière telle qu'elle avait été envisagée initialement, notamment le fait que les cantons les plus faibles financièrement devraient se rapprocher de la moyenne des cantons suisses, n'était pas atteignable sans qu'on introduise un autre mécanisme, tout au moins pour faciliter et atténuer le passage vers le nouveau système. C'est celui de la compensation des cas de rigueur.

Le président l'a dit, le travail de la commission a été extrêmement approfondi sur beaucoup de points qui n'ont pas toujours débouché sur de nouvelles propositions, même si on en a beaucoup parlé. Pourquoi? Parce qu'on a constaté assez rapidement que le projet qui nous était présenté était déjà un juste et très délicat équilibre. Si on commençait à toucher à l'un des aspects, c'est en fait l'ensemble de l'édifice qui risquait de s'effondrer. Raison pour laquelle on a examiné les choses dans le détail, mais on s'est rendu compte finalement qu'il ne fallait pas bouleverser le travail [PAGE 833] des cantons et de la Confédération. Les points essentiels de discussion, c'est le principe de subsidiarité, on y reviendra dans l'examen de détail: est-ce que le principe de subsidiarité doit avoir une portée limitée à la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, comme le prétend une minorité, ou est-ce que, comme l'estime la majorité de votre commission, ce principe de subsidiarité doit avoir une portée beaucoup plus générale (art. 5a, projet 1)?

Un autre point qui a été discuté et où des améliorations ont certainement été apportées, c'est la clarification des principes applicables lors de l'attribution et de l'accomplissement des tâches étatiques - et on trouve ces dispositions-là à l'article 43a de la constitution (projet 1).

S'agissant des conventions intercantonales (art. 48 al. 4, 5, projet 1), l'objet de la discussion a été double. D'une part, il s'agissait de décider si les domaines de collaboration obligatoire devaient être ancrés dans la constitution ou bien si on pouvait se contenter, comme le prétend une minorité, d'un ancrage dans la loi. S'agissant de ce problème encore, la question était de savoir quelle est l'autorité compétente pour déclarer obligatoire une convention-cadre ou pour obliger un canton à adhérer à un accord: est-ce que c'est le Conseil fédéral ou le Parlement qui devrait être l'autorité compétente? Il y a là des points de vue divergents sur lesquels nous reviendrons.

S'est également posé le problème de la hiérarchie des normes entre le droit fédéral, le droit intercantonal et le droit cantonal et je crois que la solution que nous avons trouvée ici à l'article 48 alinéa 6 (projet 1) est une solution toute de sagesse.

Un des buts de la péréquation financière, qui n'était pas évoqué et qui a été introduit à la demande notamment des cantons payeurs - mais je crois finalement que c'est une règle plus générale qui devrait et pourrait tôt ou tard servir à tous les cantons -, c'était d'ajouter aux buts de la péréquation financière, le fait que celle-ci ne devrait pas remettre en cause la compétitivité, la concurrence fiscale, que ce soit à titre interne, au niveau de la Confédération, voire par rapport à l'étranger.

S'agissant des moyens mis à disposition par les cantons payeurs, ceux-ci ont obtenu, - cela a été admis après de longues discussions; du reste, il n'y a pas de minorité en l'état qui voudrait revenir sur cette décision - que, à la règle des deux tiers, donc 66 pour cent de participation minimale, qui devait être celle des cantons par rapport à celle de la Confédération, on ajoute un plafond qui a été fixé à trois quarts (art. 135 al. 3, projet 1). Je crois que cette modification, cette garantie offerte aux cantons payeurs devrait être de nature maintenant à les convaincre de soutenir ce projet de réforme de la péréquation financière jusqu'au bout, sans revenir à la charge, j'espère aussi dans l'autre Conseil, avec de nouvelles revendications.

La question du contrôle constitutionnel de la répartition des tâches (art. 189 al. 2, projet 1) est un sujet difficile et délicat. Il avait été largement discuté dans le cadre de la révision de la constitution, il l'a été de nouveau dans le cadre de ce projet mais de manière beaucoup plus ponctuelle. La majorité souhaite soumettre au contrôle du Tribunal fédéral la répartition des tâches entre les cantons et la Confédération, une autre partie des membres de votre commission, une minorité, estime qu'il ne faut pas ouvrir de brèche en la matière et qu'il ne doit pas y avoir de contrôle constitutionnel.

S'agissant des domaines où l'on prévoit un désenchevêtrement des tâches, vous aurez constaté que par rapport aux propositions qui figurent sur le projet, peu de choses ont été changées. Certaines précisions ont été données.

Nous avons été notamment très sensibles aux arguments des personnes handicapées et des personnes qui représentent les milieux du Spitex, et aux craintes exprimées par ces groupes de population qui voient dans la délégation de ces tâches aux cantons un risque d'appauvrissement du système, de remise en cause des principes qui ont fait leurs preuves jusqu'à présent.

De toucher à cette règle-là aurait bien entendu mis en déséquilibre de manière très importante - parce qu'encore une fois, cela représente de gros montants - l'ensemble de la réforme de la péréquation financière. Par contre, pour rassurer quelque peu ces milieux, nous avons introduit des dispositions transitoires qui concernent tant la problématique des handicapés, des enseignements spéciaux, etc., que la problématique du Spitex. Je pense que ces dispositions transitoires devraient être de nature à rassurer quelque peu ces groupes de la population.

En conclusion et sous réserve d'autres développements dans l'examen de détail des deux projets, je confirme mon sentiment qu'un équilibre fragile avait été trouvé au niveau de la direction du projet. Cet équilibre fragile a été maintenu après les travaux de la commission. Je pense qu'il ne faut pas lors des débats de notre Conseil et qu'il ne faudrait pas non plus dans la suite de l'examen de ces projets au Conseil national qu'on rompe cet équilibre, sinon plusieurs cantons qui ont soutenu le projet parfois du bout des lèvres, notamment ceux pour qui l'équilibre n'a été atteint que par le mécanisme de la compensation des cas de rigueur, pourraient se retirer. Je crains que si l'on touche à certains éléments et qu'on aille dans le sens de la majorité de la commission sur cet objet, plusieurs cantons pourraient changer d'avis et ne plus soutenir ce projet.

Je crois donc que nous devons faire preuve de beaucoup de modération dans nos débats.