Parmelin Guy · Bundesrat · 2021-06-03

Wortprotokoll

Tout d'abord, nous devons être conscients que tant l'initiative que le contre-projet représentent un changement de paradigme. A ce jour, le Conseil fédéral a défini les critères d'autorisation détaillés. Avec l'initiative ou le contre-projet, cette compétence est transférée au Parlement. Le Conseil fédéral perd une grande marge de manoeuvre pour réagir à des situations imprévisibles. La compétence dérogatoire devrait permettre de ne pas s'engager dans une impasse. Pourquoi le Conseil fédéral a-t-il besoin d'une compétence dérogatoire? Je ne vais surtout pas m'avancer sur le terrain des excès de vitesse autoroutiers, ayant plutôt tendance à respecter la loi sur le sujet.

Tout d'abord, il faut noter que le Conseil fédéral ne peut déroger aux critères d'autorisation que pour une période ou au cas par cas, dans un cadre légal très clairement défini, afin de réagir à des circonstances exceptionnelles où le temps presse. La rapporteuse de commission l'a dit, c'est aussi cumulatif et le Parlement est, le cas échéant, consulté. Cela ne change rien au fait que le Conseil fédéral doit néanmoins toujours respecter le droit international, y compris le droit de la neutralité et le traité sur le commerce des armes. Le Conseil fédéral ne peut pas s'en écarter.

Il faut toutefois pouvoir faire preuve d'une certaine souplesse par rapport à nos critères d'autorisation nationaux. Nous devons être conscients que la situation géopolitique mondiale est à nouveau marquée par de nombreuses incertitudes et que l'ordre international fondé sur des règles a récemment été soumis à une pression accrue.

Comme le note le projet de rapport 2021 sur la politique de sécurité de la Suisse actuellement en consultation, [PAGE 445] l'environnement de la politique de sécurité de la Suisse a continué à évoluer ces dernières années. Vous avez cette concurrence entre les grandes puissances et les puissances régionales émergentes qui s'est accrue; vous avez les capacités d'action de l'UE et de l'OTAN confrontées à divers défis; vous avez ces conflits armés et ces crises à la périphérie de l'Europe qui se poursuivent et se sont même dans certains cas aggravés. Les tendances en matière de politique de sécurité indiquent que les Etats dits occidentaux, qui sont le principal marché de vente de l'industrie suisse de l'armement, pourraient également être à nouveaux impliqués dans des conflits armés.

On relèvera par exemple que le risque de conflit armé entre la Russie et l'OTAN a de nouveau augmenté ces dernières années. Des exercices militaires majeurs de la Russie et de l'OTAN constituent des messages clairs et très inquiétants quant à d'éventuelles préparations au combat. Vous le savez - ou vous ne le savez peut-être pas - notre voisin, la France, est aussi en train de changer de paradigme et concentre à nouveau plus fortement son armée sur les conflits armés classiques. Elle prévoit d'ailleurs un exercice majeur en 2023, dans lequel l'ensemble des forces militaires sera impliqué. Il y a par ailleurs de nouvelles formes de conflit, comme les Etats qui poursuivent délibérément leurs intérêts politiques de puissance dans ce qu'on appelle la zone grise, entre conflit armé et paix, afin d'éviter les sanctions. En même temps, la pertinence des moyens cybernétiques en technologie de l'information augmente, sans pour autant diminuer l'importance des capacités conventionnelles des forces armées.

Tout cela pour dire que la Suisse doit tenir compte de ces évolutions dans un très grand nombre de domaines. Etant donné que l'industrie des technologies de sécurité nationale et de défense, qui est absolument nécessaire du point de vue de notre politique de sécurité, est intégrée dans des chaînes de valeur internationales qui peuvent être affectées par l'implication des Etats respectifs dans un conflit armé, nous devons pouvoir créer la marge de manoeuvre nécessaire, afin de réagir de manière appropriée si la situation devait s'aggraver. Et ce serait particulièrement vrai si les partenaires de la Suisse en matière de politique économique et d'armement, tels que les Etats-Unis, la France, l'Allemagne ou l'Italie, devaient se retrouver impliqués dans un conflit armé international.

Cependant, la loi fédérale sur le matériel de guerre interdira toute livraison d'armes à un pays impliqué dans un conflit armé. Dans une telle situation exceptionnelle, le Conseil fédéral ne serait plus en mesure de procéder à une pesée des intérêts en présence et de décider quelles exportations de matériel de guerre devraient être approuvées et lesquelles devraient être refusées au regard du droit international et des principes de notre politique étrangère. Pour rappel, les systèmes d'armes finis ne sont pas les seuls éléments du matériel de guerre. Les pièces détachées et les éléments d'assemblage fournis à des entreprises étrangères dans le cadre des chaînes de valeur internationales seraient aussi concernés par cette interdiction absolue d'exportation.

Ce n'est qu'en vertu de la compétence dérogatoire que le Conseil fédéral peut, le cas échéant, réagir de manière appropriée et rapide à de nouvelles circonstances en matière de politique de sécurité.

Finalement, la vraie question que nous devons nous poser est la suivante: pouvons-nous prédire aujourd'hui comment la situation en matière de sécurité et de politique étrangère dans le monde ou même, malheureusement, maintenant en Europe va évoluer ces prochaines années? Le Conseil fédéral doit s'attacher à créer les conditions nécessaires pour faire face à cette incertitude et cela inclut également un règlement qui régit l'implication du législateur.

La compétence dérogatoire du Conseil fédéral prévue par le contre-projet indirect est, je le répète, strictement limitée par la loi. Il doit toujours respecter les normes de droit international comme le droit de la neutralité, je l'ai dit, et le Traité international sur le commerce des armes, même avec la possibilité de s'en écarter. La participation du Parlement - donc votre participation - est également garantie et nous sommes un peu mieux préparés à l'imprévisible.

J'en viens maintenant à la question de M. le conseiller aux Etats Juillard: dans quelles situations le Conseil fédéral pourrait-il faire usage de sa compétence dérogatoire? Pour ceci, Monsieur Juillard, je crois qu'il faut remonter à l'exemple de la guerre en Irak menée par les Etats-Unis en 2003, qui a mis en évidence cette problématique. Le 20 mars 2003, le Conseil fédéral a évalué cette intervention américaine en Irak comme étant un conflit armé international et un cas d'application du droit de la neutralité. A l'époque, les Etats-Unis ont clairement fait savoir qu'ils n'accepteraient pas une interdiction d'exportation de matériel de guerre en provenance de Suisse. Il faut se rappeler qu'à l'époque, la Suisse produisait des pièces d'aile et d'autres parties pour l'avion de combat américain F/A-18 en raison des obligations relevant des affaires compensatoires en relation avec l'acquisition du F/A-18 par la Suisse.

A l'époque, en conséquence, le Conseil fédéral a rendu possible pour les Etats-Unis toutes les exportations de matériel de guerre par des entreprises privées en Suisse, à condition que ces exportations ne contribuent pas à l'opération militaire américaine et ne dépassent pas ce qui était qualifié à l'époque de "courant normal". Cela veut dire quoi? Cela veut dire à condition que les exportations n'augmentent pas de manière disproportionnée par rapport aux exportations telles qu'elles évoluaient en temps de paix, et ceci en raison de l'opération militaire américaine.

A ce moment-là - donc en 2003 -, cela a été possible. Pourquoi? A l'époque, il y avait le critère d'exclusion pour les pays impliqués dans un conflit armé, interne ou international, qui n'était pas encore inclus explicitement dans l'ordonnance sur le matériel de guerre.

Maintenant, avec l'initiative - si elle est adoptée -, ou avec le contre-projet indirect, le critère d'exclusion pour les pays impliqués dans un conflit armé interne ou international sera inscrit dans la Constitution, ou dans la loi. Et s'il n'y avait pas de compétence dérogatoire, le Conseil fédéral ne serait plus en mesure de procéder à une pesée des intérêts en vue de sauvegarder ses intérêts en matière de politique extérieure, de politique de sécurité, en particulier si les pays concernés s'avèrent être des partenaires politiques ou économiques importants avec lesquels la Suisse entretient une relation étroite.

Cela me conduit à l'intervention de Mme Gmür-Schönenberger. Oui, il y aurait toujours la possibilité du droit de nécessité - nous l'avons évaluée -, mais ce n'est pas une bonne alternative. Théoriquement et juridiquement, il est exact que le droit de nécessité donne au Conseil fédéral la compétence d'autoriser les exportations sur la base de l'article 184 de la Constitution. Mais, dans la pratique, cela ne serait guère possible. Il suffit de regarder la discussion sur le droit de nécessité s'agissant actuellement du Covid-19 pour voir combien il est délicat de recourir à de telles dispositions.

L'exception pour les pays démocratiques, qui est prévue par l'initiative, n'est pas non plus une bonne solution aux problèmes éventuels, comme je viens de le mentionner, par exemple, avec les affaires compensatoires. L'évaluation des pays qui doivent être considérés comme démocratiques et qui disposent d'un régime de contrôle des exportations comparable à celui de la Suisse dépend de l'interprétation de termes juridiques non définis et avant tout politiquement extrêmement délicats. La question de l'admissibilité des affaires compensatoires peut également se poser à l'égard d'un Etat pour lequel l'exception prévue par l'initiative est moins évidente.

Tout cela pour vous dire que le Conseil fédéral a vraiment longuement soupesé ces aspects pour en arriver au projet qui figure à l'article 22b. Cela permet au Conseil fédéral de créer les conditions nécessaires pour faire face à tous ces aspects d'incertitude, encore une fois, avec une réglementation qui régit l'implication du législateur et qui est strictement encadrée, comme l'a très bien montré Mme Häberli-Koller dans sa présentation.

Pour toutes ces raisons, je vous invite à en rester à l'article 22b tel qu'il est libellé et à rejeter la proposition de la minorité. [PAGE 446]