Mazzone Lisa · Ständerat · 2021-06-10

Wortprotokoll

Je partage l'ensemble des considérations évoquées par le rapporteur de majorité sur l'initiative. Pourtant, je vous propose d'élaborer un contre-projet, pour des raisons de deux natures différentes. La première est une question de stratégie politique. La seconde est une question de fond.

D'abord, je pense qu'il ne faut négliger ni l'audience que peut avoir une telle initiative populaire devant la population, ni la force de frappe du comité d'initiative. Surtout, même si l'initiative devait être rejetée, chaque pour cent de votants et de votantes qui la soutiendrait ébranlerait l'institution judiciaire. Parce que c'est une remise en question de la confiance accordée à cette institution et aux jugements qu'elle rend. La confiance dans la justice et surtout dans son indépendance est une condition sine qua non de notre Etat de droit. Si 30, voire 40 pour cent des votantes et des votants montraient de la défiance en soutenant cette initiative, cela conduirait, de mon point de vue, à une situation dangereuse pour l'institution judiciaire dans les décisions qu'elle prend. Ce n'est bon ni pour les juges ni pour les politiques, puisqu'en définitive, le reproche qui est fait implicitement dans cette initiative, c'est une entrave à la séparation des pouvoirs. De ce point de vue, le Parlement devrait tout entreprendre pour réduire au minimum les soutiens qui peuvent être accordés à cette initiative. De ce point de vue, l'élaboration d'un contre-projet est à mon avis la meilleure solution.

D'autant plus que le hic dans cette histoire, c'est que le reproche qui est formulé contre le système n'est pas totalement [PAGE 575] dénué de fondement, en tout cas sur un point; c'est pourquoi j'ai dit en préambule que je rejoignais les considérations du rapporteur de la majorité - ce n'est pas un point qu'il a mis particulièrement en avant.

A mon avis, la situation est enjolivée par la posture consistant à dire: "Circulez, il n'y a rien à voir." Cela passe sous silence la faille que représente la réélection des juges fédéraux de façon rapprochée, c'est-à-dire en respectant des délais assez courts. C'est un défaut dans les conditions-cadres qui prête le flanc à la critique et qui, surtout, peut faire naître des suspicions sur l'indépendance des juges; malheureusement, ceci se vérifie aussi à la lumière de l'expérience.

En 1990, on a vécu un drame au sein de ce Parlement: une tentative d'user de ce pouvoir pour bouter dehors un juge en raison du fait qu'il était considéré comme un "juge rouge", à l'époque, c'est-à-dire en raison de son positionnement politique. Heureusement, cette non-réélection a été corrigée quelques jours plus tard par le Parlement. Cela n'en demeure pas moins la preuve de la vulnérabilité du système aux pressions politiques. Le fait que la non-réélection ait été corrigée est bien la preuve que ce qui était reproché à ce juge n'était pas d'avoir violé ses devoirs de fonction ni de n'être plus apte à occuper cette dernière.

L'année dernière, on a vécu encore le feuilleton relatif au juge Donzallaz, lâché par son parti pour des raisons à nouveau politiques. Heureusement, notre Parlement a gardé la tête froide. Mais la pression qui a été exercée publiquement par la politique sur le pouvoir judiciaire était massive et, de mon point de vue, elle a nui à l'image de nos institutions auprès du public.

Le système de réélection actuel pourrait donc faire naître chez les justiciables des doutes, ce qui est mauvais pour la confiance dans les verdicts qui seront rendus.

Si l'on observe le mécanisme du point de vue purement théorique - c'est ce qu'explique le Conseil fédéral dans son message -, la volonté d'être réélu peut être un obstacle à l'indépendance des juges. Un mauvais résultat lors de le réélection est déjà une tentative de déstabiliser la ou le juge en question et d'essayer de la ou de le remettre à l'ordre et de l'obliger à suivre la ligne du parti. Cela constitue, à mon avis, sur le plan théorique, une faille dans l'indépendance de la justice.

Nous avons eu d'autres événements de ce type lors desquels des juges ont été sanctionnés par de mauvais résultats, mais ont été réélus malgré tout. En 1990, après la décision du Tribunal fédéral sur une affaire de crucifix dans l'école d'une commune tessinoise, certains juges se sont vu reprocher leur position et ont enregistré un résultat bien moins élevé que leurs collègues. Il y a eu des cas similaires au début des années 2000 concernant des questions de naturalisation. Un cas très courant est celui des juges du Tribunal administratif fédéral, qui sont régulièrement la cible de campagnes politiques et médiatiques virulentes. Je ne doute en aucun cas de leur capacité à y résister avec impartialité.

Pourtant, en 2011 et 2017, certains juges en charge des questions d'asile ont été sensiblement moins bien élus que les autres. Le message envoyé par le Parlement peut être interprété comme une sanction politique, et cela est problématique. Or il est assez clair que notre système ne fonctionne que si tous les acteurs politiques jouent le jeu. La question est de savoir si, à l'heure actuelle, c'est bien le cas. Je crois que ce que nous avons vécu l'année dernière est la preuve que non. Ce qui devrait être une formalité continue d'être utilisé par une minorité de membres du Parlement comme un rapport de force, et cela est problématique au niveau de l'image qu'on renvoie et au niveau également du signal qu'on envoie à nos juges de dernière instance.

On l'a dit, des minorités de la commission du Conseil national ont souhaité élaborer un contre-projet direct. Nous en présentons un nous aussi. Nous sommes prêts à l'étudier. Allons de l'avant! A ce stade, je ne peux que regretter le manque de persévérance de notre commission, qui a arrêté ses travaux suite au refus du Conseil national d'entrer en matière sur un contre-projet. Je pense que nous aurions pu poursuivre les travaux.

Certes, le Conseil national a renoncé. Certes, cela impliquerait une modification de la Constitution. Il est ressorti de la discussion assez approfondie qu'il était clair que l'on devait intervenir au niveau de la Constitution pour modifier la disposition qui règle la réélection des juges fédéraux. Certes aussi, le projet que nous vous soumettons n'est pas le meilleur et aurait mérité un débat plus long en commission pour être amélioré. Mais je pense qu'il s'agit de reconnaître qu'il y a nécessité d'agir. Je suis sûre que ce travail est à notre portée, surtout que notre commission compte des membres qui sont très créatifs en matière de propositions législatives. Je suis sûre que nous aurions pu élaborer une solution plus travaillée et plus à même de répondre à cet enjeu si l'on avait admis qu'il était nécessaire d'agir.

C'est pour cela qu'aujourd'hui je vous propose d'opposer un contre-projet à l'initiative populaire, avec pour objectif d'éviter une non-réélection par le Parlement, ainsi que la procédure de réélection. Celle-ci ne devrait être prévue que pour des raisons de maladie, de violation du devoir de fonction ou d'incapacité à exercer le mandat correctement. Dans ces cas, la procédure de non-réélection serait justifiée. Je relève aussi que, dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, seuls trois pays - la Suisse et deux autres petits pays - élisent leurs juges de dernière instance pour une durée limitée de quatre à six ans.

Pour toutes ces raisons, avec conviction, étant donné que l'initiative populaire n'apporte pas de solution adéquate au problème, je vous invite à entrer en matière sur un contre-projet direct. Il s'agit de prendre au sérieux l'initiative populaire, de tenir compte de sa force de frappe dans la population et de sa capacité à déstabiliser les institutions judiciaires. Il y a aussi la question de fond de la réélection à intervalles rapprochés des juges fédéraux.