Beck Serge · Nationalrat · 2000-03-22

Wortprotokoll

L'initiative populaire dont nous débattons a été déposée en mars 1997, avec quelque 123 000 signatures valables. Elle répond aux exigences constitutionnelles dans les domaines d'unité de forme et de matière. Elle est soutenue par l'Union syndicale suisse, le Parti socialiste suisse, le Parti écologiste suisse, ainsi que diverses associations citées à la page 4 du message du Conseil fédéral.

Le texte de l'initiative vise à introduire un article 89ter prévoyant, en complément du référendum ordinaire, inscrit aux articles 89 et 89bis de l'ancienne constitution, procédure permettant de s'opposer intégralement à un projet législatif, un référendum constructif pour contester partiellement un acte législatif du Parlement en lui opposant un contre-projet basé sur une des propositions soutenues dans le débat par au moins 5 pour cent des membres d'une des Chambres. Un tel référendum pourrait être initié par 50 000 citoyens ou huit cantons.

Les partisans de l'initiative vous expliqueront tout à l'heure dans le détail les avantages de leur proposition que je me permets de résumer, conformément à ce que vous trouvez aux pages 7 et 8 du message, aux avantages supposés suivants. Tout d'abord à un gain de temps par rapport aux procédures actuelles. A la possibilité d'échapper à la globalité du choix d'accepter ou de refuser l'intégralité d'un texte législatif. A un renforcement des droits populaires. A un renforcement de la cohésion de la gauche et des Verts, ainsi qu'à une identification plus facile des points contestés d'un projet législatif. Cette démarche rejoint la tendance actuelle qui voit se multiplier les volontés de recours au peuple pour l'amener à trancher dans des circonstances qui le privent des critères objectifs d'appréciation et de jugement.

L'exercice de la démocratie ou souveraineté du peuple postule que soient développés des instruments adaptés à la dimension du cercle de citoyens dans lequel elle doit s'exercer. C'est ce principe de base qui a vu se développer dans notre pays, au niveau fédéral, un système de démocratie semi-directe avec de larges délégations de compétence au Parlement. Même s'il est à la mode de parler du village global planétaire, le plus grand idéalisme ne saurait nous faire réunir sur la Place fédérale l'Assemblée du peuple suisse pour décider avec tous les citoyens, ainsi que cela se fait dans les villages de 300 ou 400 habitants, des détails de la législation fédérale. C'est pourtant dans ce sens que souhaitent nous faire évoluer les initiants qui, par leur proposition, tendent à court-circuiter les compétences du Parlement.

Ces compétences, nous ne les sacralisons pas, conscients que les membres de notre assemblée ne détiennent pas la science infuse, mais le débat parlementaire démocratique que nous pratiquons presque quotidiennement amène par la confrontation des idées, des appréciations et des visions politiques à des solutions dont l'équilibre consensuel est généralement dans l'intérêt de la majorité de la population. Les projets législatifs qui sont issus des Chambres fédérales constituent ainsi au minimum le plus petit commun dénominateur d'une majorité des parlementaires, et donc des composantes d'intérêts du pays, qui scellent leur consensus par les votes d'ensemble et final d'un arrêté. Que restera-t-il de cette position d'équilibre si, par la suite, l'une ou l'autre des minorités vient, par le référendum constructif et après un débat partiel devant le peuple, modifier l'arbitrage établi par le Parlement? Quelle sera la légitimité d'un texte corrigé soumis au peuple, alors même que les corrections apportées auraient empêché qu'il soit adopté par le Parlement?

Abordons aussi les difficultés d'application du référendum constructif. Faudra-t-il que les forces politiques minent le terrain du débat parlementaire en multipliant les propositions de minorité pour créer un équilibre dans les potentialités de référendum constructif des uns et des autres? Comment se déroulera la votation si l'on est confronté à plusieurs référendums constructifs sur le même objet? Le bulletin de vote ressemblera-t-il à un questionnaire à choix multiples? Comment expliquera-t-on au peuple les conséquences des scénarios découlants des diverses possibilités de choix? Les électeurs ne risquent-ils pas, finalement, d'être dissuadés d'aller voter dans de tels cas?

Toutes ces questions pratiques et réalistes n'ont pas reçu de réponses convaincantes de la part des initiants. Dans les cantons à Landsgemeinde, le référendum constructif existe depuis toujours, par la nature même de la structure législative. Le canton de Berne a introduit le référendum constructif, vraisemblablement en première mondiale, en 1993. Celui-ci a été utilisé à trois reprises. La procédure bernoise se distingue cependant par deux aspects de la proposition [PAGE 391] dont nous débattons: d'une part, son dépôt n'est pas lié à une proposition parlementaire et, d'autre part, il est lié au référendum suppressif qui permet ainsi de maintenir le droit en vigueur avant la votation.

Ces expériences sont insuffisantes pour permettre de dégager une évaluation fondée. D'autres cantons, comme Bâle-Campagne ou Appenzell Rhodes-Extérieures, y ont renoncé après examen. D'autres écueils compliqueraient l'application du référendum constructif, comme celui de définir les critères de validité permettant la reprise d'une minorité par un référendum, soit toute proposition recueillant dans le cadre du débat le quota fixé ou seulement celles proposées comme telles après l'élimination des divergences. De même, les initiants n'ont pas prévu de contrôle de la validité des contre-propositions avant le scrutin, au risque d'entraîner de graves incohérences du droit.

Une minorité de la commission souhaitait entendre des experts. La majorité y a renoncé, estimant que les enjeux, et particulièrement les inconvénients politiques, étaient suffisamment clairs pour étayer sa décision. Elle a par contre décidé de constituer une sous-commission chargée, en concertation avec la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats, d'examiner l'ensemble de la problématique des droits populaires, estimant qu'une telle démarche était plus appropriée que l'examen d'un contre-projet. Ainsi l'initiative populaire générale pourrait-elle peut-être offrir une meilleure solution pour la suppression ou la modification de dispositions légales déjà en vigueur.

Finalement, la commission rejoint l'appréciation du Conseil fédéral et estime que le référendum constructif menace la fonction fondamentale du Parlement qui consiste en la conciliation des intérêts divergents dans l'élaboration de la procédure législative.

Par 16 voix contre 7, la commission vous invite à adopter l'arrêté fédéral tel que présenté par le Gouvernement, soit de présenter au peuple l'initiative populaire sans contre-projet, position qui est d'ailleurs celle du Conseil des Etats.