preparatory:AB 306363

Wortprotokoll

Zuerst zu meiner Interessenbindung: Ich bin Mitglied des Verwaltungsrates der CSS.

Worum geht es bei diesem Geschäft? Es geht um die Vermittlertätigkeit bei Versicherungen. Sie alle kennen es und haben es schon gehört: Es geht um die Telefonanrufe, um die sogenannten Kaltakquisen, und es geht um die Höhe der Entschädigungen, die an die Vermittler bezahlt werden, damit sie Versicherungsprodukte an Versicherte vermitteln. Es gab da schon Versuche der Branche, diese Vermittlertätigkeit selber so zu regulieren, dass sie sozusagen wieder akzeptierbar ist. Wie man vor ein paar Jahren festgestellt hat, wurde die Wirkung nicht erzielt; das Resultat war nicht so, dass man das Gefühl hatte, dass dem Problem hätte Einhalt geboten werden können. Deshalb hat Ihre Kommission mit der Motion 18.4091 das Thema im Jahr 2018 aufgenommen, was Sie anhand der Geschäftsnummer erkennen können. Dieser Rat hat diese Motion einstimmig angenommen. Der Bundesrat hatte deshalb den Auftrag, eine Vorlage zu erarbeiten, die er jetzt vorgelegt hat.

Vielleicht sollte noch erwähnt werden, dass es die Vereinbarung der Versicherer weiterhin gibt. Diese Vereinbarung untersagt die telefonische Kaltakquise, will die Qualität der Ausbildung der Vermittler erhöhen und regelt die Höchstentschädigungen der Vermittler. Die Branchenvereinbarung besteht allerdings auf freiwilliger Basis; sie wurde von einem grossen Teil der Branche unterzeichnet, aber eben nicht von hundert Prozent der Branche. Die neue Branchenvereinbarung, die einer Aufsichtskommission auch die Möglichkeit gibt, Sanktionen auszusprechen, ist seit Januar 2021 in Kraft. Sie zeigt Wirkung, ist jedoch, wie gesagt, eine Vereinbarung zwischen Privaten, zumal es keine Allgemeinverbindlichkeit gibt. Immerhin kann die Aufsichtskommission - ich habe es erwähnt - Sanktionen ergreifen, die aber nur jene Akteure betreffen [PAGE 782] können, die der Vereinbarung beigetreten sind, was natürlich ein wenig unbefriedigend ist.

Der Bundesrat hat auftragsgemäss einen Entwurf erarbeitet und in die Vernehmlassung geschickt. Der erste wichtige Punkt: Der Bundesrat wird ermächtigt, für die soziale Krankenversicherung, also die OKP, und die Krankenzusatzversicherung die Punkte der Vereinbarung der Versicherer für verbindlich zu erklären, wenn eine Gruppe von Unternehmen, die mehr als 66 Prozent der Versicherten auf sich vereint, sie unterzeichnet hat. Der Bundesrat kann die Vereinbarung also für allgemeinverbindlich erklären.

Ein zweiter wichtiger Punkt ist der Inhalt. Es geht darum, die Kaltakquise, die Ausbildung der Vermittler, die Einschränkung der Entschädigung der Vermittlertätigkeit usw. zu regeln. Es geht also um das, was eigentlich schon in der Branchenvereinbarung als Ziel enthalten ist und auch in der Motion gefordert wurde. Am Schluss nicht unerheblich ist dann, dass man bei Nichteinhaltung der Vereinbarung Sanktionen aussprechen kann. Es muss Wirkung zeigen, wenn sich jemand nicht an die Vereinbarung hält.

Der Nationalrat hat die Vorlage zuerst beraten und sie sehr deutlich, mit 162 zu 12 Stimmen bei 22 Enthaltungen, angenommen. Er hat vor allem eine Abweichung zum Entwurf des Bundesrates aufgenommen, die wir auch beraten werden. Wir werden dort eine Minderheit und eine Mehrheit haben. Es geht um die Frage, wer von der Vereinbarung betroffen ist. Es ist klar, dass es Vermittler sind, aber Vermittler sind aus Sicht des Bundesrates auch diejenigen, die in der Gesellschaft, also bei einem Krankenversicherer, angestellt sind. Sie arbeiten quasi für den internen Vertrieb des Krankenversicherers.

Der Bundesrat sieht vor, dass sowohl die internen wie auch die externen Vermittler eingebunden sind. Hier, glaube ich, denkt man vor allem an die externen Vermittler, also an Büros, die nur vermitteln und versuchen, die Versicherungsprodukte zu verkaufen. Es gibt aber auch Versicherer, die eine interne Beratungsstruktur haben, die über das ganze Land verteilt eigene Vertretungsbüros betreiben. Diese Büros machen natürlich auch Akquisition und versuchen, Versicherungen zu verkaufen. Die Frage stellt sich, ob man sie mit einbeziehen soll oder nicht. Das werden wir bei Artikel 19b noch diskutieren. Die Frage ist also, ob der interne Vertrieb beim Adressatenkreis auch dabei ist oder nicht. Der Nationalrat will den internen Vertrieb nicht dabeihaben. Der Bundesrat möchte sowohl den internen als auch den externen Vertrieb dabeihaben.

Ihre Kommission hat die Beratung an zwei Sitzungen durchgeführt. Eintreten war unbestritten; die Kommission ist ohne Gegenantrag auf die Vorlage eingetreten. Sie sieht die Notwendigkeit der Vorlage - wir haben sie ja auch selber in Auftrag gegeben -, und sie sieht auch die Stossrichtung der Vorlage als gut an. Es gab Diskussionen darum, ob man noch verbindlicher regeln sollte, also, ob man eine Kann- oder eine Muss-Bestimmung will. Das heisst, die Frage ist, ob man beitreten muss oder beitreten kann.

Man hat in der Konsequenz begrüsst, dass sich die Branche quasi freiwillig selbst regelt, aber man ist auch etwas besorgt: Das Nichthandeln muss irgendwie Konsequenzen haben, und die Allgemeinverbindlichkeit muss möglich sein. Die Frage der Sanktionen wurde deshalb stark diskutiert, auch in der Detailberatung; wir kommen dann noch dazu.

Der Bundesrat hat die Motion und die Aufgabe so verstanden, dass er sich gegen eine stärkere Regulierung, also eine Muss-Regulierung, ausgesprochen hat und eine Kann-Regulierung bevorzugt. Es gab Diskussionen, ob das Sanktionsregime für allgemeinverbindlich erklärt werden soll oder kann. Die Aufsichtskommission, die mit der Branchenvereinbarung schon besteht, kann sanktionieren. Sie kann aber nur solche Versicherer sanktionieren, welche sich freiwillig den Vereinbarungen unterstellt haben, und auch das nur auf Anzeige hin. Das ist die Grundlage der bestehenden Branchenvereinbarung: Sanktioniert werden kann nur auf Anzeige hin, und sanktioniert werden können nur die Versicherer, die bei der Vereinbarung dabei sind. Das hat natürlich den unschönen Nebenaspekt, dass Versicherer, die der Branchenvereinbarung nicht beitreten, völlig frei sind und auch nicht sanktioniert werden können.

Um dieses Problem zu lösen, hat der Bundesrat in seinem Entwurf eine Aufsichtsbehörde vorgesehen, die mit verwaltungsrechtlichen Massnahmen und einem neuen Straftatbestand bei Übertretung von für verbindlich erklärten Regeln einschreiten kann, und zwar mehr und stärker als die bestehende Aufsichtskommission, die nicht proaktiv agieren kann, sondern nur auf Anzeige hin. Die Aufsichtsbehörde kann schon beim Verdacht einschreiten, dass sich ein Versicherer nicht an diese Regeln hält. Es war ein Grundsatzunterschied. Der Bundesrat zieht die Aufsichtsbehörde vor.

Es gab in der Kommission den Antrag, quasi die Konventionalstrafen der bestehenden Branchen-Aufsichtskommission für verbindlich zu erklären. Allerdings hat man uns dann aufgezeigt, dass der Bundesrat Strafen zwischen Privaten nicht für verbindlich erklären kann. Das hat auch das Bundesamt für Justiz so festgehalten. Insofern kann man die Sanktionen nicht für allgemeinverbindlich erklären, solange es nur die Aufsichtskommission gibt und nicht die vorgesehene Aufsichtsbehörde. Das heisst, ohne die vorgesehene Aufsichtsbehörde kann man auch mit der Bundesratslösung bei der Allgemeinverbindlicherklärung nur Strafen für solche Versicherer aussprechen und durchsetzen, die freiwillig an die Branchenlösung angeschlossen sind. Deshalb hat man hier am Schluss auch keinen Antrag gestellt. Wir haben das zur Kenntnis genommen und sind in diesem Bereich bei der Bundesratslösung geblieben.

Ein weiterer Punkt, der diskutiert wurde, war die Frage, ob man hier nur im KVAG regeln soll, also das, was die obligatorische Krankenversicherung betrifft, und die Zusatzversicherungen, die im VAG geregelt sind, nicht. Die Zusatzversicherungen stehen im Wettbewerb, Sie wissen es. Wir haben in der ganzen Fahne immer gleich für beide legiferiert; Sie werden es sehen, wenn wir sie durchgehen. Man hat also beim KVAG entschieden und gesagt, das gelte dann auch beim VAG, also für die Zusatzversicherungen.

Der Antrag auf die Regulierung nur im KVAG, also nur für die OKP, wurde mit 7 zu 4 Stimmen abgelehnt. Vereinfacht gesagt ging es bei der Diskussion vor allem um die Frage, was dann noch die Wirkung der Vorlage ist, wenn man für die Zusatzversicherung trotzdem noch Telefonanrufe machen kann und das nicht geregelt ist. Die Leute würden es nicht verstehen, sie machen diesen Unterschied vermutlich nicht.

Ein weiterer Punkt, wie gesagt, war die Frage, ob die externen Vermittler und der interne Vertrieb gleichgestellt werden oder nicht. Soll man das auseinanderhalten oder zusammennehmen? Die Minderheit wird dann begründen, dass man den internen Vertrieb auch dazurechnen soll, weil für die Kunden der Unterschied zwischen internem und externem Vertrieb nicht erkennbar sei. Die Mehrheit ist der Meinung, dass eine Trennung im internen Vertrieb schwierig ist, weil dort ja auch beraten wird. Es ist ja nicht so, dass man dort Leute hat, die nur in der Vermittlung tätig sind, sondern sie beraten auch bestehende Kunden. Die Trennung bezüglich der Vermittler im internen Bereich ist also schwierig. Man nimmt dennoch zur Kenntnis, dass ein bestimmter Fall nicht unter die Regelung fallen würde. Man spricht immer vom gleichen Beispiel, bei dem ein Versicherer einen externen Vermittler eingekauft und diesen damit quasi zum internen Vermittler gemacht hat.

Die Kommission hat mit 6 zu 5 Stimmen beschlossen, dem Nationalrat zu folgen, also eine Trennung von externem und internem Vertrieb zu machen. Nur externe Vermittler fallen unter diese Regelung. Weiter haben wir mit 7 zu 4 Stimmen beschlossen, die Möglichkeit einer Anhörung vor einem Entscheid einzufügen. Auch dazu werde ich in der Detailberatung kurz etwas sagen. Zur Trennung zwischen Krankenversicherungsaufsichtsgesetz und Versicherungsaufsichtsgesetz habe ich schon etwas gesagt. Das sind die wichtigsten Punkte, die wir beraten haben.

Ich bitte Sie, der Vorlage zuzustimmen. Bei uns war Eintreten unbestritten. In der Gesamtabstimmung haben wir die Vorlage mit 10 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung angenommen. Zu den Mehrheits- und Minderheitsanträgen kann ich kurz etwas sagen, wenn wir bei der Fahne dazu kommen. [PAGE 783]

In diesem Sinne bitte ich Sie, hier einzutreten und den Anträgen der Kommissionsmehrheit zu folgen.