Sommaruga Carlo · Ständerat · 2023-09-11

Wortprotokoll

Dès 2020, pour faire face à la pandémie du COVID-19, tous les Etats ont engagé des fonds publics très importants afin d'acquérir les vaccins, de mettre en place les mesures sanitaires, de consolider le service public de santé et de soutenir les acteurs de l'économie nationale. Face à cette situation, et afin de stabiliser le système financier international et de consolider les réserves financières des Etats, le Fonds monétaire international (FMI) a accordé en août 2021 à l'ensemble des Etats membres une allocation de droits de tirages spéciaux (DTS) d'un montant jamais atteint depuis la création du FMI, soit l'équivalent de 650 milliards de dollars.

Ces DTS ont été distribués en fonction de la quote-part de chaque Etat au sein du FMI. Cela a abouti à ce que seulement 275 milliards de ces 650 milliards de dollars ont été accordés aux pays émergents et aux pays les plus pauvres. Seulement 21 milliards de dollars ont été attribués aux pays à faible revenu, alors que, sous l'angle financier, les pays les plus pauvres avaient proportionnellement le plus souffert de la pandémie.

La communauté internationale des Etats, comme l'ensemble des acteurs de la société civile, a donc non seulement invité à augmenter les moyens du fonds existant du FMI - le fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance -, mais a également appelé à la création d'un nouvel instrument du FMI, destiné à venir en appui à long terme aux pays les plus pauvres et les plus vulnérables, tant en ce qui concerne les pandémies que les changements climatiques. C'est ainsi que le FMI, ou plus exactement le conseil d'administration, au sein duquel la Suisse dispose d'un siège, a créé en mai 2022 un nouveau fonds fiduciaire: le fonds fiduciaire pour la résilience et la durabilité, dit fonds RD, destiné à permettre au FMI d'octroyer des prêts aux membres pauvres et vulnérables, pour les aider à appliquer des mesures macroéconomiques et structurelles qui portent sur les risques liés au changement climatique et aux pandémies.

Le fonds fiduciaire offre aux membres du FMI qui sont les plus pauvres et les plus vulnérables une possibilité de financement à long terme pour engager des réformes structurelles essentielles, avec comme priorité une bonne gestion de la lutte contre le changement climatique, de la prévention des pandémies et de la lutte contre celles-ci.

Les frais ne sont accordés qu'en complément d'un programme régulier du FMI impliquant des obligations de réforme et des mécanismes de contrôle correspondants. Ce n'est que de cette manière ciblée que des réformes peuvent ensuite avoir lieu, afin de permettre une correcte transition climatique et de répondre correctement aux pandémies. L'appui du FMI intervient en coordination avec la Banque mondiale pour les questions climatiques et avec l'Organisation mondiale de la santé pour les questions sanitaires, dès lors que ces entités accompagnent les Etats dans leurs réformes structurelles dans le domaine. Le FMI estime que la réduction des risques et des effets négatifs dans le domaine du changement climatique et de la santé contribue à stabiliser les finances publiques, la politique monétaire et de change, ainsi que le secteur financier de ces Etats vulnérables.

Le fonds fiduciaire RD est financé par des prêts et des contributions à fonds perdu des pays créanciers et géré à titre fiduciaire par le FMI. Sa forme juridique exclut que le FMI en [PAGE 692] assume les risques. En d'autres termes, ce sont les pays riches contributeurs à ce fonds qui assument le risque de défaut de paiement éventuel. Le besoin initial de financement avait été estimé à 33 milliards de DTS, soit environ 44 milliards de dollars. La levée de fonds que le FMI a initiée au printemps 2002 vise à répartir autant que possible la charge entre les pays les plus fortunés de la planète.

Le FMI a sollicité les principaux créanciers, dont la Suisse, pour les inviter à apporter leur contribution. A ce jour, une vingtaine de pays ont contribué au financement du fonds pour un total supérieur à 30 milliards de DTS.

Le Conseil fédéral s'est déclaré favorable à une contribution de la Suisse à ce fonds. Comme tous les engagements à l'égard du FMI, ce n'est pas la caisse fédérale qui est mise directement à contribution, mais la Banque nationale suisse (BNS), qui est le partenaire financier suisse du FMI, la Confédération n'intervenant qu'à titre de garant.

Le Conseil fédéral a ainsi décidé le 5 avril 2023 de demander à la BNS de mettre à disposition du FMI un prêt d'un montant de 500 millions de DTS, soit environ 620 millions de francs, à titre d'apport au fonds fiduciaire RD, pour une durée de dix ans - le FMI étant tenu de payer des intérêts conformes aux conditions du marché sur la somme déposée par la BNS.

La BNS a accepté cette proposition du Conseil fédéral. Le Conseil fédéral, il convient de le dire, a exclu toute autre forme de contribution, qu'elle soit à fonds perdu ou qu'il s'agisse d'un prêt sur une longue durée de 25 ans.

Le Conseil fédéral demande donc au Parlement, par l'adoption d'un arrêté fédéral simple, d'accepter la garantie à l'égard de la BNS au moyen d'un crédit d'engagement, conformément aux articles 3 et 6 alinéa 2 de la loi sur l'aide monétaire internationale et à la loi sur les finances.

Le montant de 750 millions de francs de garantie pour ce prêt de 500 millions de DTS a été calculé sur la base d'un taux de change en vigueur en janvier 2023 de 1,24 franc par DTS, de manière à comprendre une réserve supplémentaire d'environ 130 millions de francs, soit environ 20 pour cent du crédit d'engagement sollicité, destinée à couvrir les risques de fluctuation du taux de change.

Il convient de remarquer que, malgré l'importance du crédit d'engagement demandé - 750 millions de francs -, aucune procédure de consultation n'a eu lieu. Cela s'explique par le fait que le prêt de la BNS au FMI n'a pas d'incidence financière immédiate sur la Confédération et par le caractère récurrent de la participation de la Suisse aux fonds spéciaux, gérés à titre fiduciaire par le FMI dans le cadre de son adhésion. Cela s'explique aussi par le fait que, par le passé, le Parlement a accepté tacitement l'absence de consultation en 2011, 2017 et 2021 pour la garantie de la Confédération à laquelle la BNS a consenti pour l'autre fonds fiduciaire du FMI, c'est-à-dire le fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance.

Votre commission a traité cet objet lors de sa séance du 29 juin 2023. Le fait que la Suisse s'engage pour le soutien du fonds RD à hauteur de 500 millions de DTS n'a fait l'objet d'aucune critique. La vision de la commission s'est inscrite dans la vision du Conseil fédéral: la Suisse, avec son économie ouverte, sa place financière et sa propre monnaie, a un intérêt majeur à ce que le système monétaire et financier mondial soit stable, fonctionne bien et soit développé.

L'atténuation des risques climatiques contribue à la stabilité financière mondiale en réduisant les futurs besoins de financement externe des pays émergents et des pays les plus pauvres. Compte tenu de leur potentiel de croissance, l'importance économique que ces pays auront au niveau international justifie que l'on garantisse leur stabilité financière, car cette stabilité financière jouera un rôle de plus en plus important au niveau planétaire.

En outre, en participant activement et à juste niveau financier aux divers fonds du FMI, en tant que membre du conseil d'administration, la Suisse renforce sa crédibilité, essentielle lors des évaluations de la qualité des programmes soumis à l'approbation et en matière d'exigences relatives aux sûretés pour les prêts accordés.

La discussion en commission a porté sur cinq points différents. Le premier concerne l'absence de rémunération par la BNS de la garantie accordée par la Confédération. Celle-ci est d'autant plus regrettable que la BNS a supprimé brutalement toute distribution de bénéfices à la Confédération et aux cantons. Bien que l'absence de rémunération de la garantie par la BNS corresponde à la pratique toujours suivie - sans objection parlementaire - en matière de prêts de la BNS au FMI jusqu'à ce jour, il apparaît nécessaire de revoir cette manière de faire lors des prochains renouvellements de garantie.

Le deuxième est consacré à la nécessité d'une meilleure transparence sur les gains et les coûts pour la BNS de telles opérations. En effet, si la BNS bénéficie d'intérêts rémunératoires du FMI sur son prêt, comme indiqué dans le message, elle subit aussi des coûts, d'une part par le manque à gagner, chaque année, en renonçant à des placements plus rentables, et d'autre part par des dépenses opérationnelles. Ces dernières n'apparaissent par contre pas dans le message et ont dû faire l'objet d'une note de l'administration.

Le troisième point concerne le nombre de pays qui peuvent avoir potentiellement accès au fonds RD. En effet, ce nombre a surpris la commission. Aujourd'hui, ce sont 143 pays, y compris la Russie et la Chine, qui pourraient théoriquement solliciter des prêts. Toutefois, l'administration a clairement indiqué qu'il n'y a aucun automatisme dans l'octroi de prêts aux 143 pays, dès lors que chaque prêt doit s'inscrire dans un programme du FMI de réformes structurelles dans l'Etat sollicitant le prêt, et que tant ces programmes que les prêts conditionnels sont examinés minutieusement, un par un, par les autorités compétentes du FMI.

Quatrièmement, la réserve de change de 130 millions de francs, représentant le 20 pour cent du crédit d'engagement, a également interpellé la commission. L'administration a précisé les éléments techniques qui figurent dans le message, en rappelant que le but de la réserve était de couvrir toute évolution inattendue des cours de change. Cela étant, la commission a été informée que mettre des réserves plutôt à 10 pour cent ou même à 30 pour cent n'a pas vraiment d'importance, car jusqu'à ce jour jamais la garantie de la Confédération n'a été sollicitée par la BNS. Le FMI n'a jamais failli à ses obligations de remboursement.

Le dernier point évoqué lors de la discussion en commission est l'impact de l'agression de l'Ukraine par la Russie et le positionnement de la Suisse dans le fonctionnement du groupe de vote auquel elle appartient, qui est très hétéroclite dans sa composition. L'administration s'est voulue rassurante, indiquant que le groupe fonctionne bien, sans tensions particulières, sous l'angle des questions traitées par le FMI.

Sur ces considérations, la commission est entrée en matière sans opposition et a approuvé l'arrêté, par 9 voix sans opposition et 1 abstention.

Je vous demande donc, au nom de la commission, d'entrer en matière et d'approuver l'arrêté.