Parmelin Guy · Bundesrat · 2023-09-28

Wortprotokoll

Dans son contre-projet à l'initiative correctrice, le Conseil fédéral avait proposé au Parlement l'introduction d'un nouvel article 22b qui lui octroyait une compétence dérogatoire aux critères d'autorisation de la loi sur le matériel de guerre. Dans le cadre des débats parlementaires, cela a été rappelé, cette compétence n'avait pas trouvé de majorité. La motion en discussion vise à revenir sur cette proposition. Le Conseil fédéral a proposé son adoption, puisqu'il avait déjà demandé une telle compétence dérogatoire à l'époque.

Le contexte actuel ne fait que renforcer le besoin d'une telle compétence. Lors du traitement de l'initiative correctrice, une guerre interétatique conventionnelle semblait encore très improbable. Force est de constater que, malheureusement, la réalité nous a vite rattrapés.

Quels sont les objectifs et les limites de cette compétence dérogatoire? Elle offrirait au Conseil fédéral une certaine flexibilité qui lui permettrait d'adapter rapidement la politique en matière d'exportation de matériel de guerre à l'évolution du contexte de la politique extérieure et de la politique de sécurité. Elle permettrait également, dans les limites d'un cadre clair, de garantir le maintien en Suisse d'une capacité industrielle adaptée aux besoins de notre propre défense.

Cependant, j'insiste sur ce point, le Conseil fédéral ne pourrait faire valoir cette compétence dérogatoire qu'à titre exceptionnel et uniquement si plusieurs conditions étaient réunies. Premièrement, lorsque l'intérêt supérieur de l'Etat à autoriser une affaire avec l'étranger, qui ne serait autrement pas autorisée, prime de manière évidente l'intérêt de ne pas accorder cette autorisation.

Deuxièmement, si la sauvegarde des intérêts du pays en matière de politique extérieure ou de politique de sécurité l'exige. Troisièmement, s'il y a une urgence temporelle et matérielle qui ne tolère aucun report lié à des travaux législatifs. Et enfin, quatrièmement, le régime de dérogation ne serait applicable qu'aux affaires avec l'étranger qui ne sont pas contraires au droit international et aux principes de la politique étrangère de la Suisse, ainsi qu'à ses obligations internationales. Cela inclut également les obligations découlant du droit de la neutralité. Par conséquent, dans le contexte d'une agression militaire comme celle de l'Ukraine par la Russie, les obligations en matière d'exportation de matériel de guerre selon les Conventions de La Haye, notamment, resteraient applicables.

Vous constaterez donc que cette compétence dérogatoire n'est en aucun cas un chèque en blanc pour le Conseil fédéral, qui lui permettrait de contourner l'esprit et les objectifs de la législation sur le matériel de guerre. Les conditions à remplir sont au contraire extrêmement strictes. Pour faire écho à certaines voix critiques que j'ai pu entendre, je dirai que prétendre que le Conseil fédéral souhaite user de sa compétence dérogatoire pour pouvoir autoriser des livraisons directes d'armes à des "Grüselstaaten" qui ne respectent pas les droits de l'homme est tout simplement faux et presque malhonnête sur le plan intellectuel. Il en va de même pour celles et ceux qui prétendent qu'il s'agit de prétexter de la guerre en Ukraine pour assouplir la législation sur le matériel de guerre et favoriser l'industrie d'armement. Je tiens une nouvelle fois à souligner que la fonction principale de la compétence dérogatoire n'est pas de favoriser l'industrie, mais bien de pouvoir bénéficier d'une marge de manoeuvre permettant de préserver les intérêts généraux et supérieurs de la Suisse en cas de nécessité. [PAGE 1003]

Et pour faire face aux réalités géopolitiques et sécuritaires d'aujourd'hui, qu'en est-il? Lors des débats parlementaires de 2021 sur le contre-projet à l'initiative correctrice, le Conseil fédéral avait déjà souligné l'importance de cette compétence dérogatoire au vu de l'instabilité croissante de la situation géopolitique et de l'ordre international fondé sur des règles qui, vous l'avez bien vu, sont de plus en plus contestées par un certain nombre d'Etats. Le Conseil fédéral avait alors évoqué que le risque de voir des conflits armés internes ou internationaux se déclencher était à la hausse. Les tendances en matière de politique de sécurité indiquaient, déjà à cette époque, que les Etats occidentaux, qui font partie des marchés principaux de l'industrie suisse d'armement, pourraient également être à nouveau impliqués dans des conflits armés à l'avenir. L'agression militaire de la Russie contre l'Ukraine est venue rappeler de manière éclatante que les craintes évoquées alors par le Conseil fédéral n'étaient pas un simple exercice rhétorique, mais bien une réalité avec laquelle nous devons composer aujourd'hui. Par ailleurs, les tensions croissantes entre les Etats-Unis et la Chine ne viennent en rien apaiser le sentiment que d'autres conflits ouverts peuvent éclater à l'avenir.

Aux yeux du Conseil fédéral, il est donc primordial que la Suisse dispose d'un outil lui permettant de réagir rapidement et de façon exceptionnelle à ces nouvelles réalités sécuritaires et géopolitiques. L'introduction de cette compétence dérogatoire devrait en principe permettre de répondre à cet impératif, tout en gardant un champ d'application extrêmement restreint.

En effet, dans l'éventualité où un Etat, avec lequel la Suisse fait du commerce d'armes, devait être impliqué dans un conflit armé interne ou international, cette compétence dérogatoire permettrait au Conseil fédéral de procéder à une pesée des intérêts en présence. Cette pesée des intérêts lui permettrait de déterminer quelles exportations de matériel de guerre pourraient encore être autorisées, au regard du droit international, et lesquelles devraient être refusées, compte tenu des principes de politique étrangère de la Suisse.

Etant donné que l'industrie des technologies de sécurité nationale et de défense - qui est absolument nécessaire du point de vue de notre politique de sécurité - est intégrée dans des chaînes de valeurs internationales, qui peuvent être affectées par l'implication de certains Etats dans un conflit armé, la Suisse se doit de disposer de la marge de manoeuvre nécessaire pour pouvoir réagir rapidement si la situation s'aggrave. Ceci est particulièrement vrai si les partenaires de la Suisse en matière de politique économique et d'armement, tels que la France, les Etats-Unis, l'Allemagne ou l'Italie, devaient être impliqués dans un conflit armé international. Si un tel scénario venait à se produire aujourd'hui, alors les dispositions en vigueur de la loi sur le matériel de guerre interdiraient toutes les exportations de matériel de guerre vers ces pays.

Pour rappel, les systèmes d'armes finis ne sont pas les seuls produits considérés comme du matériel de guerre. Les pièces détachées et les éléments d'assemblage fournis à des entreprises étrangères dans le cadre de chaînes de valeurs internationales seraient également concernés par une telle interdiction absolue d'exportation. Cela pourrait poser de gros - gros - défis pour la Suisse et représenter de grands risques sur les plans de la politique de sécurité et de la politique extérieure.

Il suffit de penser aux affaires compensatoires par exemple liées à l'acquisition de l'avion de combat F-35A, au système de défense sol-air de longue portée Patriot ou à celles liées à d'autres acquisitions de l'armée suisse. Sans compétence dérogatoire, le Conseil fédéral n'est actuellement pas en mesure de procéder à une pesée des intérêts en présence et de décider encore une fois quelles exportations de matériel de guerre doivent être approuvées, et lesquelles doivent être refusées en regard du droit international et des principes de sa politique étrangère.

Dans ce contexte, des mesures de rétorsion pourraient être prises par nos partenaires, dont les intérêts sécuritaires seraient directement affectés par une interdiction absolue d'exportation de la Suisse. A leur tour, ces mesures de rétorsion pourraient mettre en péril nos propres intérêts sécuritaires. Imaginez par exemple une suspension de la livraison de pièces de rechange essentielles à l'engagement de notre flotte d'avions de combat; une bonne partie de ces avions resterait clouée au sol, avec des conséquences non négligeables sur la sécurité de notre espace aérien. Dans tous les cas, il faudrait s'attendre à une pression internationale extrêmement forte, en particulier de la part de pays tels que les Etats-Unis, les membres de l'Union européenne ou les membres de l'Otan, suivant les cas de figure.

Prenons un exemple concret du passé que vous connaissez déjà, à savoir la guerre en Irak menée par les Etats-Unis en 2003. A l'époque, je rappelle que les Etats-Unis avaient clairement fait savoir qu'ils n'accepteraient pas une interdiction d'exportation de matériel de guerre en provenance de la Suisse, qui produisait en particulier des pièces d'ailes et d'autres parties pour l'avion de combat américain F/A-18, en raison des obligations de compensation liées à l'acquisition que la Suisse a faite de cet avion. En conséquence, le Conseil fédéral avait rendu possible toutes les exportations de matériel de guerre par les entreprises privées en Suisse, à condition que ces exportations ne contribuent pas à l'opération militaire américaine.

Cette pratique était compatible avec le droit de la neutralité pour deux raisons. Premièrement, un embargo de l'ONU avait été édicté, ce qui constitue une décision juridiquement contraignante de droit international que les Etats membres doivent mettre en oeuvre. Par conséquent, l'égalité de traitement prescrite par le droit de neutralité n'entrait pas en ligne de compte. Deuxièmement, le critère d'exclusion interdisant toute exportation dans un pays impliqué dans un conflit armé interne ou international n'existait pas encore dans l'ordonnance sur le matériel de guerre de l'époque. Les critères d'exclusion ont en effet été rajoutés dans l'ordonnance sur le matériel de guerre en 2008, avant d'être transférés au niveau de la loi en 2022, à la suite de la mise en oeuvre du contre-projet à l'initiative correctrice.

Or, si le même scénario s'était produit aujourd'hui, avec les dispositions actuelles de la loi sur le matériel de guerre, une telle pratique serait exclue en raison du critère d'exclusion interdisant toute exportation dans un pays impliqué dans un conflit armé interne ou international, est ce même si des mesures étaient adoptées par le Conseil de sécurité de l'ONU. Ce n'est qu'avec cette compétence dérogatoire, telle qu'elle est contenue dans le nouvel article 22b proposé, que la Suisse pourrait réaliser une pesée d'intérêts lui permettant de déterminer quelles livraisons pourraient encore être autorisées, pour autant que toutes les autres conditions soient toujours remplies.

Je vous donne un exemple de ce qui pourrait se produire à l'avenir. Imaginez que, demain, les Etats-Unis entrent en conflit armé international et que le Conseil de sécurité reste bloqué. Sans résolution du Conseil de sécurité, un Etat neutre doit traiter de façon égale les belligérants ou s'abstenir complètement dans le domaine du soutien militaire. Avec une compétence dérogatoire lui permettant de réaliser cette pesée d'intérêts, la Suisse pourrait, en principe, continuer d'approuver certaines exportations de matériel de guerre vers les Etats-Unis, tout en restant en conformité avec le droit de la neutralité.

En effet, l'industrie de la défense des Etats-Unis est extrêmement développée. Elle fournit des systèmes d'armes à de nombreux pays dans le monde. Par conséquent, il serait théoriquement possible d'autoriser les systèmes d'armes ou les composants, dans les cas où il serait possible d'établir qu'ils ne seraient pas utilisés dans le conflit dans lequel les Etats-Unis seraient impliqués ou que le matériel concerné ne serait pas approprié à une utilisation dans ce conflit. Toutefois, dans un tel scénario, le Conseil fédéral devrait décider si une distinction parmi les biens d'équipement militaire couverts par le principe de l'égalité de traitement était juridiquement justifiée dans les circonstances actuelles. Je ne peux évidemment pas anticiper cette décision.

En procédant de la sorte, la Suisse ne favoriserait pas une des parties au conflit aux dépens de l'autre et la pratique serait conforme au droit de la neutralité. Par exemple, il serait [PAGE 1004] possible d'autoriser l'exportation de composants d'une entreprise suisse, qui seraient intégrés dans l'avion de combat F-35, assemblé aux Etats-Unis avant d'être fourni aux Pays-Bas, qui en font fait l'acquisition. Par contre, l'exportation des mêmes composants, destinés à être intégrés dans les F-35 utilisés par l'armée américaine, partant du principe que[NB]ces[NB]avions[NB]pourraient être engagés dans le conflit du cas d'espèce, ne pourrait, en principe, pas être autorisée en raison du principe d'égalité de traitement des belligérants découlant du droit de la neutralité. Dans un tel cas de figure, qui pourrait entraîner l'immobilisation au sol d'une partie de la flotte de F-35 de l'armée américaine, la Suisse devrait s'attendre à subir une forte pression et probablement des mesures de rétorsion.

J'en arrive à la conclusion. J'ai été long, mais il valait la peine de rappeler quelques éléments, puisque c'est un dossier extrêmement sensible. Si, demain, les Etats-Unis, un membre de l'Union européenne ou de l'Otan, qui pourrait être considéré comme étant un partenaire économique et sécuritaire important de la Suisse, entrait dans un conflit international et que la Suisse ne disposait pas de compétence dérogatoire dans sa législation sur le matériel de guerre, les exportations d'armement vers ces pays ne pourraient plus être autorisées du tout.

Cela pourrait avoir des conséquences très importantes sur les intérêts de la Suisse en matière de politique de sécurité et de politique extérieure. Seule cette compétence dérogatoire permettrait au Conseil fédéral de réagir de manière appropriée et rapide aux nouvelles circonstances de la politique de sécurité, naturellement, toujours dans les limites fixées par le droit international et les obligations qui en découlent pour la Suisse.

Pour ces raisons, je vous prie de suivre la majorité de la commission.