Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2023-12-05

Wortprotokoll

Ich bedanke mich zunächst herzlich bei der Finanzkommission Ihres Rates für die Vorberatungsarbeiten und auch für die Tatsache, dass Sie die Schuldenbremse nach Ihren Beratungen eingehalten haben. Das war übrigens auch im Nationalrat der Fall.

Ich möchte gerne kurz die Ergebnisse der Budgetberatung für das Jahr 2024 rekapitulieren und dann auch einen Ausblick geben.

Der Bundesrat hatte für 2024 unter Einschluss der Nachmeldungen an sich ein Finanzierungsdefizit von 6,6 Milliarden Franken budgetiert, insbesondere aufgrund der ausserordentlichen Ausgaben von 6,4 Milliarden Franken. Sie haben eben von Ständerat Hegglin gehört, dass die Axpo mitgeteilt habe, sie werde den Rettungsschirm nicht beanspruchen. Dafür waren ausserordentlich 4 Milliarden Franken eingestellt. Morgen früh wird die Finanzkommission des Nationalrates tagen und diesen Betrag aus dem Budget nehmen. Am Donnerstag kommt das dann in den Nationalrat, und in der Differenzbereinigung werden auch Sie sich dazu äussern können.

Das Wegfallen dieses ausserordentlichen Betrags, der eingestellt wurde, ändert aber nichts am Spielraum. Einige hatten bereits gehofft, dass das etwas am Spielraum für die Budgetberatung 2024 ändert. Aber das ist nicht der Fall,[NB]weil[NB]wir[NB]hier[NB]von[NB]einem[NB]ausserordentlichen Betrag sprechen.

Ebenfalls ausserordentlich ist der Zahlungsbedarf für die Schutzsuchenden aus der Ukraine. Hier haben wir 1,2 Milliarden Franken ausserordentlich eingestellt. Es gibt auch - das wurde eben erwähnt - einen einmaligen Kapitalzuschuss an die SBB in der Höhe von 1,15 Milliarden Franken. Sie wissen, dass dieser Kapitalzuschuss in Ihrem Auftrag erfolgt. Die rechtliche Grundlage für diesen Kapitalzuschuss ist noch nicht beraten. Der Bundesrat hat ja ein SBB-Finanzierungsgesetz vorgelegt. Dieses wurde von der KVF vorberaten und kommt jetzt in der Wintersession in den Nationalrat. Und nur, wenn der Nationalrat und auch Sie die Rechtsgrundlage für diesen ausserordentlichen Beitrag schaffen - es ist ein Nachvollzug der Corona-Zeit, es geht um die Ausfälle aus dem Fernverkehr -, kommt dieser Betrag effektiv auch zum Tragen.

Ich habe es bereits erwähnt: Im ordentlichen Haushalt wird die Schuldenbremse aus heutiger Sicht knapp eingehalten. Ich habe heute im "Tages-Anzeiger" gelesen, dass ein Journalist ausgerechnet hat, was der Finanzierungsüberschuss, den Ihre Kommission beantragt, eigentlich bedeutet. Bei einem Einkommen von 100[NB]000 Franken wären das Fr. 17.70, wenn ich es richtig im Kopf habe. Das war noch interessant. Das heisst also, es ist knapp. Letztlich ist auch der Entwurf des Bundesrates mit einem Finanzierungsüberschuss von 18 Millionen Franken knapp. Normalerweise hatte man immer ein Polster von etwa 100 Millionen Franken, damit auch die Räte noch einen gewissen Handlungsspielraum haben. Leider konnten wir das aufgrund der engen Budgetverhältnisse in diesem Jahr nicht einhalten.

Es wurde auch darauf hingewiesen, dass wir einen Bereinigungsbedarf im Umfang von 2 Milliarden Franken hatten, um die Schuldenbremse einhalten zu können. Darunter fallen lineare Kürzungen von 2 Prozent in den schwach gebundenen Bereichen. Sonst hätten wir ein strukturelles Defizit in dieser Höhe gehabt. Der Grund dafür sind aber nicht sinkende Einnahmen. Die Einnahmen steigen immer noch. Sie steigen um 2,1 Prozent. Die Ausgaben erhöhen sich - jetzt etwas korrigiert wegen des Rettungsschirms, der nicht zum Tragen kommt - um etwa 3,6 Prozent statt um 4,1 Prozent, wie wir zuerst gesagt hatten. Aber Sie sehen auch, dass wir eigentlich nicht sparen. Wir bremsen vielmehr einfach das Wachstum in den verschiedenen Bereichen; ich komme noch darauf zurück.

Auch mit den Anträgen Ihrer Finanzkommission wird die Schuldenbremse eingehalten. Es gibt aber praktisch keinen Spielraum. Die Budgethoheit liegt bei Ihnen. Wenn Sie Budgetpositionen erhöhen, bitte ich Sie deshalb, sich auch zu überlegen, wo diese dann gegenfinanziert respektive wo auf der anderen Seite dann Abstriche gemacht werden können.

In den Finanzplanjahren 2025-2027 bleibt der ordentliche Haushalt tiefrot. Der Bundesrat hat am 22.[NB]November die Zahlen für den Legislaturfinanzplan aktualisiert und auch darüber informiert. Nach der aktuellen Planung belaufen sich die strukturellen Finanzierungsdefizite auf 2 bis 3 Milliarden Franken. Die Zahlen sind höher als im Finanzplan vom Sommer. Das hat vor allem damit zu tun, dass die Ausgaben für die Schutzsuchenden aus der Ukraine weitergeführt werden müssen, auch im Jahr 2025. Hier wird sich dann - ich habe das in den Kommissionen beider Räte gesagt - auch die Frage stellen, ob man diese Ausgaben weiter ausserordentlich verbuchen kann oder nicht. Wir sprechen jetzt vom dritten Jahr. Bei Corona hat man drei Jahre ausserordentlich verbucht. Hier wäre ein kalter Entzug, wie ich das jetzt einmal nennen würde, relativ schwierig umzusetzen. Das bedeutet einfach, dass die Schuldenbremse noch einmal belastet wird. Ich bin Ihnen dankbar, wenn wir dann vor allem in den Finanzkommissionen darüber sprechen können, wie wir damit umgehen. Diese Ausgaben müssen nämlich selbstverständlich noch getätigt werden.

Ich komme nun zum Ausblick. Die neue Legislatur wird finanzpolitisch herausfordernd - das ist schon fast eine Binsenwahrheit. Es zeichnet sich keine Verbesserung für 2025 ab; wir erwarten durchgehend Defizite in Milliardenhöhe. Ab 2027 dürfte sich der Druck noch erhöhen. Namentlich das rasche Wachstum der Armeeausgaben auf 1 Prozent des BIP sowie die demografiebedingten Ausgaben für die AHV lassen die Defizite weiter anwachsen. Diese Ausgaben sind derzeit noch nicht gegenfinanziert. Das aktuelle Wachstumsprofil des ordentlichen Bundeshaushalts ist nicht nachhaltig. Die Ausgaben wachsen schneller als die Einnahmen, was wir ändern müssen. Die Verfassung verpflichtet uns dazu, auf Dauer einen ausgeglichenen Haushalt zu präsentieren.

Finanzpolitisch wird deshalb die Haushaltsbereinigung höchste Priorität haben. Es geht darum, die Finanzierung wichtiger Bundesaufgaben zu sichern und eben auch Spielraum für andere, neue Aufgaben zu schaffen. Es geht ja nicht einfach nur um "l'art pour l'art", sondern es geht auch darum, den finanzpolitischen Gestaltungs- und Spielraum für Bundesrat und Parlament zurückzugewinnen. Damit kommen wir auch um eine Prioritätensetzung nicht herum.

Ich bin nicht überrascht, dass in dieser Situation die Versuchung steigt, weitere Ausgaben einfach ausserordentlich zu beschliessen. Momentan gibt es dazu ja zwei Vorstösse. Über den einen, die Motion Salzmann 23.3843, werden wir heute noch sprechen. Weiter gibt es einen Vorstoss der Finanzkommission des Nationalrates, der verlangt, dass ein Ukraine-Wiederaufbaufonds geschaffen wird und dass dieser ausserordentlich finanziert wird.

Man kann über die Frage der Ausserordentlichkeit natürlich trefflich streiten, aber wir können diese Ausserordentlichkeit nicht beliebig auslegen. Wir sind an das Gesetz gebunden. Ausserordentlichkeit ist gemäss dem Finanzhaushaltgesetz nur bei aussergewöhnlichen, also nicht vorhersehbaren und durch den Bund nicht steuerbaren Ausgaben gegeben. Aus Sicht des Bundesrates geht es bei den genannten Fällen aber klar um steuerbare Aufgaben. Es sind Aufgaben und Ausgaben, die wir nach freiem Ermessen bestimmen können. Wir können ihre Höhe und den Zeitpunkt bestimmen. Das gilt für die Armee wie auch für den Ukraine-Wiederaufbaufonds. Beim Ausbruch des Kriegs gegen die Ukraine war das anders; er führte in kürzester Zeit dazu, dass es Hunderttausende von Flüchtlingen gab. Auch in der Schweiz wurden ja sehr viele Menschen untergebracht.

Ich möchte aber auch daran erinnern, dass auch ausserordentliche Ausgaben wieder ausgeglichen werden müssen. [PAGE 1043] Es ist also ein "Buebetrickli" - ich sage es einmal so -, wenn man jetzt einfach sagt, man verbuchte ausserordentlich. Denn es gibt so etwas wie die Ergänzungsregel zur Schuldenbremse, sie ist auch in der Verfassung angelegt. Gemäss Artikel 126 Absatz 1 der Bundesverfassung hält der Bund seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht. Das heisst also, dass auch ausserordentliche Ausgaben wieder zurückbezahlt werden müssen. Es ist einfach eine Verschiebung der Schulden in die Zukunft, wenn man das nicht macht.

Wir stehen heute finanzpolitisch an einem Scheideweg. Es lohnt sich vielleicht, kurz in Erinnerung zu rufen, dass es - ich habe es schon bei der Schuldenbremse gesagt - nicht um einen Schönheitswettbewerb geht. Es geht vielmehr um einen grundsätzlichen Wert. Die Schuldenbremse zwingt uns zu einer nachhaltigen Finanzpolitik, und sie stärkt auch die Krisentauglichkeit der Schweiz. Es war beispielsweise möglich, die Mittel für die Ukraine ausserordentlich zu verbuchen. Es war auch möglich, in der Corona-Pandemie Mittel ausserordentlich zu verbuchen. Aber das war nur möglich, weil man zuvor zu den Bundesfinanzen Sorge getragen hatte.

Wenn man sich nun etwas umschaut in der Welt - Ständerat Hegglin hat schon darauf hingewiesen -, dann sieht man, dass die Aussichten nicht sehr gut sind. Wenn ich mit den ausländischen Kolleginnen und Kollegen spreche oder wenn ich z.[NB]B. am Weltbank-Meeting bin, dann stellen wir fest: Es gibt besorgniserregende Entwicklungen. Wir haben hohe Zinsen. Nach einer Phase mit Tief- oder Minuszinsen sind die Zinsen angestiegen, aber die Kredite dahinter sind nicht unbedingt finanziert. Sowohl in der Wirtschaft wie auch im Immobilienbereich wurden Finanzierungen getätigt, die nicht nachhaltig sind - China lässt grüssen. Dort hat es bereits eine gewisse Immobilienkrise gegeben. Aber auch die Verschuldung der Staaten nimmt ständig zu, und die Zinsen werden - das ist meine Einschätzung - hoch bleiben.

Die Inflationsbekämpfung läuft nicht so schlecht. Es ist immerhin gelungen, sie in den wichtigen Wirtschaftsblöcken etwas unter Kontrolle zu bekommen. Aber man muss sich bewusst sein: Die Verschuldung gewisser Staaten ist gigantisch. Auch westliche Staaten geben heute mehr Geld für den Schuldendienst aus als z.[NB]B. für die Landesverteidigung - siehe Frankreich -, oder sie geben mehr für die Schulden aus als für die Bildung oder die Gesundheit. Das ist kein Zukunftsmodell, das wollte man ja gerade auch mit der Schuldenbremse verhindern.

Die Schuldenbremse muss auch im Kontext einer stabilen Währung gesehen werden. Wir haben eine starke Währung, eine solide Währung, weil wir den Bundeshaushalt bis anhin im Griff halten konnten. Auch die Bonität der Schweiz, ich erwähne das hier gerne, ist nach wie vor gut. Die Schweiz wurde selbst nach der CS-Krise immer mit einem Triple-A bewertet.

All das muss man sich vor Augen führen: Die Schweiz als kleines Land mit einer kleinen, aber wichtigen Volkswirtschaft, die exportorientiert ist, mit einer Volkswirtschaft, die zur Aussenwelt hin orientiert ist, hat ein Interesse daran, auch finanzpolitische Souveränität zu behalten. Anfang Jahr wird der Bundesrat Vorentscheide treffen, damit die Schuldenbremse auch im Voranschlag 2025 eingehalten werden kann. Wir werden dann im ersten Halbjahr 2024 Stossrichtungen definieren, um die Finanzen auch langfristig wieder ins Lot zu bringen.

Um die strukturellen Defizite zu bereinigen, braucht es aber auch Reformen. Die Bereinigung wird primär ausgabenseitig erfolgen. Wir werden aber nicht darum herumkommen, z.[NB]B. zur nachhaltigen Finanzierung der AHV auch einnahmenseitige Massnahmen zu prüfen. Es hat in den Medien etwas Verwirrung gegeben. Es ist selbstverständlich so, dass man in einer vorausschauenden Finanzplanung auch einnahmenseitige Massnahmen prüft. Aber für den Bundesrat stehen diese im Moment nicht im Vordergrund, ich habe es gesagt: Wir haben ein Ausgabenproblem; die Ausgaben wachsen schneller als die Einnahmen.

Aber es ist natürlich so: Der Bundesrat bzw. das zuständige Departement, das EDI, hat von Ihnen den Auftrag bekommen, bis 2026 eine neue Vorlage zur AHV vorzubereiten. In diesem Zusammenhang werden wir sehen, was dann auf der Einnahmenseite passiert. Eine AHV-Reform kann ja nur gelingen, wenn Einnahmenseite und Leistungsseite einigermassen im Gleichgewicht sind. Das heisst also, in diesem Zusammenhang wird man sicherlich wieder über die Mehrwertsteuer sprechen. Ich möchte hier nicht sagen, das sei dann so, aber die Wahrscheinlichkeit ist gegeben.

Sie müssen auch sehen: Wenn man beim Bund Mehreinnahmen will, ist das ein komplizierter Weg. In den Kantonen haben Sie den Steuerfuss. Er ist, so sage ich jetzt einmal, ein Mittel zum Ausgleich der Konjunktur. Die Kantonsräte können den Steuerfuss heraufsetzen und im nächsten Jahr wieder absenken. Aber beim Bund haben wir die direkte Bundessteuer, und wir haben die Mehrwertsteuer, und wenn man die erhöhen will, bedingt das eine Verfassungsänderung. Und vor das Volk zu treten und zu sagen, dass wir ein Ausgabenproblem haben, dass aber bitte doch jetzt die Steuern erhöht werden sollen - und das notabene in einem Umfeld, in dem die Krankenkassenprämien steigen, die Mieten steigen, in dem wir auch eine gewisse Inflation haben -, ist sicherlich nicht vertretbar. Aber nochmals: Im Zusammenhang mit der AHV wird man das anschauen müssen.

Das Finanzdepartement wird auch eine Aufgaben- und Subventionsüberprüfung anregen; auch das wird beim Bundeshaushalt nötig sein. Aber ich erinnere Sie auch daran, dass der Bundeshaushalt ein Transferhaushalt ist: Zwei Drittel der Ausgaben beim Bund sind gesetzlich gebunden. Der Spielraum ist deshalb relativ klein.

Vor diesem Hintergrund bitte ich Sie, den Voranschlag 2024 und den Nachtrag II zum laufenden Jahr durchgehend gemäss den Anträgen des Bundesrates zu beraten und diesen Anträgen zuzustimmen - mit einer Ausnahme: Ich habe gesehen, dass ein Einzelantrag Burkart eingegangen ist. Hier geht es um 2,5 Millionen Franken, die für den Schutz der jüdischen Organisationen und Einrichtungen gedacht sind. 2,5 Millionen Franken haben in beiden Varianten des Budgets Platz, so wie die ständerätliche und auch die nationalrätliche Kommission es vorberaten haben. Ich denke, die Ausgangslage hat sich ja seit dem 7.[NB]Oktober auch in unserem Land doch erheblich verändert, und es ist beschämend, wenn sich Jüdinnen und Juden in unserem Land nicht sicher fühlen können. Ich glaube, wir haben hier eine Pflicht, diese Einrichtungen so zu gestalten und zu unterstützen, dass sie sicher gemacht werden können.

Ich werde mich dann teilweise äussern, Frau Präsidentin, aber Sie können im Grundsatz davon ausgehen, dass der Bundesrat mit Ausnahme dieser Frage an seinen Anträgen festhält.