Berger Michèle · Ständerat · 2003-03-18

Wortprotokoll

Cela fait depuis bien longtemps que le problème dont nous avons à nous occuper aujourd'hui traîne entre la Suisse et l'Allemagne. En effet, déjà à la fin des années septante, l'Allemagne demandait à l'aéroport de Zurich de réduire les atterrissages par le Haut-Rhin allemand. Cela fait depuis 1984 que la Suisse, après avoir signé avec l'Allemagne une réglementation concernant les vols d'approche et de décollage de l'aéroport de Zurich sur territoire allemand, tente de respecter, sans pouvoir les appliquer à la lettre, les dispositions acceptées. En 1992, la République fédérale d'Allemagne est intervenue pour faire respecter la convention de 1984, le nombre d'atterrissages à Zurich ayant passé à plus de 90 000, alors que le nombre fixé était de 60 000 mouvements. En 1997, l'aéroport a enregistré 270 000 mouvements d'avions, en 2000 ils étaient plus de 300 000. Bien qu'ils nous montrent un accroissement du volume du trafic bienvenu pour notre pays, ce qui permettait une cinquième étape de développement à l'aéroport de Zurich, ces quelques chiffres nous prouvent combien la situation peut évoluer rapidement au-delà des projections et combien l'augmentation du trafic peut engendrer des inconvénients organisationnels et des nuisances sonores qu'il est impératif de régler.

Mais il est aussi permis de comprendre que, dans ces conditions, l'Allemagne estime que ses intérêts, c'est-à-dire l'application de la convention de 1984, ne sont plus respectés. C'est pourquoi elle a souhaité une nouvelle négociation et a exigé que l'exercice par la Suisse du contrôle aérien dans l'espace allemand repose sur un accord d'Etat, accord qui a été signé, au niveau ministériel, en octobre 2001.

A notre avis, on ne peut parler de cet accord aérien sans soulever la question du rejet de l'Accord sur l'Espace économique européen en 1992. L'Accord sur l'EEE étant un véritable pas qui allait dans le sens d'une intégration dans un système multinational européen, il intégrait, outre différents volets spécifiques, une clause générale de non-discrimination. Cette clause interdisait à un Etat membre de faire subir à un autre Etat membre un inconvénient que lui-même ne voulait pas subir. Ainsi, de manière très claire, si l'Allemagne imposait à l'aéroport de Zurich des normes qu'elle n'imposerait pas à ses propres aéroports, la Suisse, si elle était membre de l'EEE, pourrait recourir contre cette discrimination devant des instances judiciaires mises en place par l'Accord sur l'EEE, institutions judiciaires dans lesquelles la Suisse siégerait.

Mais on a rejeté l'Accord sur l'EEE, sur l'instigation de celles et ceux qui, comprenant mal notre histoire et la dressant en mythe opposant une Suisse fermée aux autres, alors que la Suisse a de tout temps vécu de ses rapports avec ses voisins, ont voulu refuser que des juges étrangers ne viennent juger dans nos vallées. Quelle aberration! Par leur décision, ils ont justement soumis notre pays à des décisions arbitraires à l'étranger.

Car que se passe-t-il aujourd'hui? La Suisse n'est pas protégée par une clause générale de non-discrimination. Celle-ci n'est pas comprise dans les accords sectoriels bilatéraux, justement parce que ceux-ci ne sont que sectoriels et ne comprennent pas les questions liées aux aéroports. En plus, on vient nous dire qu'il faut refuser un accord négocié en toute indépendance par deux Etats souverains, ceci afin de privilégier la voie judiciaire. Mais quelle voie judiciaire? On veut aujourd'hui soumettre la décision allemande à un tribunal allemand, sur la base de décisions de l'Union européenne à laquelle nous refusons d'adhérer. En résumé, nous préférons essayer de nous protéger en nous basant sur des décisions judiciaires d'autorités étrangères basées sur des décisions législatives d'autorités étrangères. Cela nous fait sourire!

Pour notre part, nous préférons un accord négocié entre les autorités légitimes de deux Etats. Bien sûr, cet accord n'est pas enthousiasmant. Mais comment imaginer qu'une solution de compromis, résultat de négociations pas à pas, puisse l'être? Même si l'accord n'est pas enthousiasmant, il a au moins le mérite de contenir à son article 15 une clause de dénonciation. Cela mérite d'être souligné: "Le présent accord est conclu pour une durée indéterminée. Chaque Etat contractant peut le dénoncer par la voie diplomatique. Dans un tel cas, l'accord prendra fin douze mois après réception de la notification par l'autre Etat contractant, à moins que la dénonciation ne soit retirée d'un commun accord avant la fin de cette période."

Certains prétendent que la voie judiciaire est meilleure. Non seulement nous trouvons que sur le plan philosophique pur, il est assez surprenant que nous voulions subitement nous soumettre docilement à des décisions judiciaires étrangères, au détriment de notre droit souverain de conclure des traités internationaux; mais en outre, comme vous le savez, il est [PAGE 267] fort douteux que nous obtenions ainsi satisfaction. La décision du tribunal de Mannheim ne nous laisse à cet égard que peu d'espoir. La commission l'admet d'ailleurs, en disant que la voie judiciaire est risquée. Et même, si on admet qu'il reste un espoir, voulez-vous réellement jouer à quitte ou double l'avenir de l'aéroport de Zurich et donc, qu'on le veuille ou non, l'attractivité de toute la place économique suisse, celle de Skyguide qui contrôle tant l'aviation civile que militaire de notre pays et, par voie de conséquence, celle de l'aéroport de Genève? Ou préférez-vous consolider ce qui peut l'être?

Il faut le dire, le ministre allemand a menacé de reprendre l'espace actuellement délégué à la Suisse en cas de rejet de l'accord. Dès lors, nous nous trouverons dans une situation unique en Europe, où un Etat X - c'est-à-dire l'Allemagne - devra assurer le service de contrôle pour un Etat Y, en l'occurrence le nôtre. C'est pour le moins assez piquant d'imaginer, alors que nous souhaitons tous que Unique devienne le "hub" international de notre pays, qu'il soit non pas contrôlé par nous, mais par d'autres.

Acceptez-vous vraiment et consciemment de prendre le risque qu'un autre Etat contrôle notre aéroport intercontinental? Personnellement, nous ne le souhaitons pas. Nous sommes persuadés, et d'autres avec nous, que le rejet de l'accord aérien coûterait cher à la compagnie suisse, déjà aujourd'hui obligée de réduire son train de vie. A la suite des restrictions unilatérales quant au survol du sud de l'Allemagne, que Berlin ne manquerait pas de décréter, le nombre de mouvements à Zurich pourrait se réduire encore, et les pertes financières seraient elles aussi conséquentes. Et pour Unique, non seulement les pertes financières auraient un impact négatif, mais aussi, la concurrence serait alors rude avec les aéroports de Francfort et de Munich, si l'Allemagne reprenait le contrôle aérien sur son territoire au sud.

Et Skyguide: il faut rappeler que, selon la loi allemande, la navigation aérienne au-dessus du territoire allemand doit être assurée par une compagnie allemande. Donc, pour régler le contrôle dans l'espace du sud de l'Allemagne délégué à la Suisse, un accord est absolument nécessaire. Dans le cas d'un rejet de l'accord, l'entreprise Skyguide perdrait le contrôle du trafic aérien de l'espace situé au-dessus du sud de l'Allemagne, ce qui aurait pour conséquences une perte de près de 60 millions de francs de ressources financières et une augmentation drastique des redevances pour décollage et atterrissage à Zurich, ce qui ferait perdre l'attractivité de l'aéroport de Zurich.

Faut-il vraiment pénaliser ainsi notre système de contrôle aérien qui, malgré le grave accident qu'il a connu, n'en est pas moins considéré comme extrêmement important pour notre pays, et affaiblir encore davantage l'attractivité de l'aéroport de Zurich? Encore une fois, nous ne le souhaitons pas.

Et les conséquences pour Genève? Une analyse d'Eurocontrol a conclu que Genève gère le secteur européen le plus complexe des espaces aériens. En cas de non-ratification de l'accord, il existe un risque sérieux que Genève pâtisse de la reprise par l'Allemagne du contrôle aérien sur son territoire. En effet, si l'entreprise Skyguide perd les ressources financières dont elle dispose aujourd'hui, il n'est pas sûr que le contrat qu'elle a signé avec la France puisse toujours être tenu. Et qui devra financer Skyguide? Bien évidemment la Confédération, puisque cette entreprise lui appartient.

De plus, le rejet de l'accord pourrait enterrer définitivement la participation de la Suisse à la construction du système européen de contrôle de la navigation aérienne, Mme Saudan l'a rappelé la semaine passée lors du débat sur la loi sur l'aviation (02.043). Très sincèrement, nous ne voulons pas courir ce risque.

Et le contrôle de l'aviation militaire? Il faut savoir que, depuis 1948, l'article 40 de la loi sur l'aviation précise sous des formes diverses que les services de la navigation aérienne civile et militaire doivent être réunis, ce qui se traduit par une gestion plus souple et répondant aux besoins des différents usagers de l'espace aérien. Cette intégration réside aussi dans la réalisation de synergies. La réalisation de la navigation aérienne civile et militaire suisse anticipe l'évolution future du domaine de la navigation aérienne en Europe. Cela correspond au projet international du ciel européen unique.

Compte tenu de la souveraineté de notre Etat, si l'accord n'était pas ratifié, l'armée serait-elle d'accord d'être surveillée sur notre sol suisse par l'Allemagne? Permettez-moi d'en douter.

Dès lors, nous soutenons aujourd'hui la proposition de la minorité, parce que nous souhaitons que cet accord soit ratifié par notre pays. Il nous est difficile de vanter le fait que nous soyons si sûrs de notre bon droit et de vouloir profiter des avantages de l'Europe sans en accepter les inconvénients. Nous ne voulons pas progresser encore dans la voie de l'isolement. Nous suivons la minorité parce qu'il nous est difficile de supporter une sorte de dédain vis-à-vis de nos voisins allemands, alors que nous aurions eu largement le temps de revoir nos voies aériennes depuis 1984 et que, comme cela s'est fait avec la France, nous aurions eu intérêt depuis lors à intégrer nos voisins allemands dans des prises de décisions administratives.

Il nous est difficile aussi de suivre les yeux fermés Unique, Swiss et le gouvernement zurichois lorsqu'ils nous affirment en choeur et avec des chiffres pour le moins contradictoires que l'accord aurait des conséquences graves pour l'avenir de l'aéroport et pour l'économie suisse. Il suffit de constater l'insolente santé de l'aéroport de Munich, qui va bientôt inaugurer son nouvel aéroport situé à 300 kilomètres de Zurich, pour regretter que, curieusement, l'aéroport de Zurich ne nous ait pas fourni des chiffres spécifiques qui illustreraient l'impact d'une non-ratification de l'accord avec l'Allemagne.

Il nous est difficile de soutenir le gouvernement zurichois qui, associé dès décembre 1998 aux négociations, avait dans un premier temps accepté de ratifier l'accord pour se déjuger ensuite, arguant que cet accord était mauvais. Il nous est difficile d'admettre que Berlin pourra restreindre l'accès à son espace aérien davantage que cela avait été négocié en octobre 2001 avec Berne. Nous préférons un accord conclu entre deux Etats responsables et souverains, dont les conséquences sont connues, plutôt qu'une décision prise par la voie judiciaire et dont les enjeux seront forcément plus discriminatoires pour notre pays. L'Allemagne est déterminée, et l'a fait savoir. Et rien n'est moins sûr que d'affirmer haut et fort qu'il appartiendra alors au Conseil fédéral de nous défendre contre une ordonnance unilatérale. Nous avons déjà pu constater comment le tribunal de Mannheim a traité la plainte d'Unique. De plus, casser une décision prendra des années si, contre toute attente, nous devions obtenir gain de cause.

Il nous est difficile de soutenir la voie judiciaire alors que la clause de dénonciation peut trouver application aussitôt après l'entrée en vigueur de l'accord. Cette clause laisse une marge de manoeuvre en cas de ratification de l'accord. Rien n'empêcherait la Suisse de dénoncer l'accord dès qu'elle constate que les obligations y figurant sont trop contraignantes. En outre, les chances d'aboutir à une amélioration de l'accord après ratification de l'accord et dénonciation seraient certainement plus importantes que si l'accord était rejeté dans l'espoir d'obtenir une renégociation.

Enfin, et pour terminer, il serait regrettable que le rejet de l'accord avec l'Allemagne nuise à nos bonnes relations avec notre partenaire commercial de première importance, car sa détermination à vouloir agir a été maintes fois annoncée aux membres de la commission.

Le Parlement est aujourd'hui placé devant ses responsabilités et ceux qui affirment que la Suisse a raison toute seule et qu'elle n'a pas besoin de s'entendre avec ses voisins sont placés à nouveau devant leurs contradictions. Pour notre part, nous préférons une position plus responsable. Nous préférons négocier avec nos voisins plutôt que de les traîner en justice, et en plus devant leurs propres tribunaux.

C'est la raison pour laquelle nous vous demandons de soutenir la minorité de la commission et d'habiliter le Conseil fédéral à ratifier l'accord aérien avec l'Allemagne.

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