Parmelin Guy · Bundesrat · 2023-12-18

Wortprotokoll

Dans son contre-projet à l'initiative correctrice, le Conseil fédéral avait proposé au Parlement l'introduction d'un nouvel article 22b lui octroyant une compétence dérogatoire par rapport aux critères d'autorisation de la loi sur le matériel de guerre. Dans le cadre des débats parlementaires, cette compétence n'avait pas trouvé de majorité. La présente motion de la Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats vise à revenir sur cette proposition.

Le Conseil fédéral a proposé son adoption, puisqu'il avait déjà demandé une compétence dérogatoire à l'époque. Le contexte actuel ne fait que renforcer le besoin d'une telle compétence. Lors du traitement de l'initiative correctrice, une guerre interétatique conventionnelle semblait encore très improbable. Force est de constater malheureusement que la réalité nous a vite rattrapés.

Qu'en est-il de cette compétence dérogatoire? Quels sont ses objectifs? Quelles sont ses limites? Cette compétence dérogatoire offrirait au Conseil fédéral une certaine flexibilité qui lui permettrait d'adapter rapidement la politique en matière d'exportation de matériel de guerre à l'évolution du contexte de la politique extérieure et de la politique de sécurité. Elle permettrait également, dans les limites d'un cadre clair, de mieux garantir le maintien en Suisse d'une capacité industrielle adaptée aux besoins de sa défense.

Cependant - et j'insiste sur ce point -, le Conseil fédéral ne pourrait faire valoir cette compétence dérogatoire qu'à titre exceptionnel, et uniquement si plusieurs conditions étaient réunies. Tout d'abord, lorsque l'intérêt supérieur de l'Etat à autoriser une affaire qui ne serait autrement pas autorisée prime, de manière évidente, l'intérêt de ne pas accorder cette autorisation.

Deuxièmement, si la sauvegarde des intérêts du pays en matière de politique extérieure ou de politique de sécurité l'exige. Troisièmement, s'il y a une urgence temporelle et matérielle qui ne tolère aucun report lié à des travaux législatifs. Enfin, le régime de dérogation ne serait applicable qu'aux affaires avec l'étranger qui ne sont pas contraires au droit international et aux principes de politique étrangère de la Suisse ainsi qu'à ses obligations internationales. Cela inclut également les obligations découlant du droit de la neutralité.

Par conséquent, dans le contexte de l'agression militaire de l'Ukraine par la Russie, les obligations en matière d'exportation de matériel de guerre selon les conventions de La Haye resteraient applicables. Vous constaterez donc que cette compétence dérogatoire n'est en aucun cas un chèque en blanc permettant au Conseil fédéral de contourner l'esprit et les objectifs de la législation sur le matériel de guerre. Les conditions à remplir sont extrêmement strictes.

Lors des débats parlementaires de 2021 sur le contre-projet à l'initiative correctrice, le Conseil fédéral avait déjà souligné l'importance de cette compétence dérogatoire en raison de l'instabilité croissante de la situation géopolitique. Le Conseil fédéral avait alors évoqué le fait que le risque de voir des conflits armés internes ou internationaux se déclencher était à la hausse. Les tendances en matière de politique de sécurité indiquaient déjà que les Etats occidentaux, qui font partie des marchés principaux de l'industrie suisse d'armement, pourraient également être à nouveau impliqués dans des conflits armés à venir.

L'agression militaire de la Russie contre l'Ukraine est venue rappeler de manière évidente que les craintes évoquées alors par le Conseil fédéral n'étaient pas un simple exercice de rhétorique, mais bien une réalité avec laquelle nous devons composer aujourd'hui. Par ailleurs, les tensions croissantes entre les Etats-Unis et la Chine, et celles qui s'observent au Moyen-Orient ne viennent en rien apaiser le sentiment que d'autres conflits ouverts peuvent émerger à l'avenir. Aux yeux du Conseil fédéral, il est donc primordial que la Suisse dispose d'un outil lui permettant de réagir rapidement, de façon exceptionnelle, à ces nouvelles réalités géopolitiques et sécuritaires. L'introduction de cette compétence dérogatoire devrait permettre de répondre à cet impératif, tout en gardant un champ d'application très restreint. En effet, dans l'éventualité où un Etat avec lequel l'industrie suisse fait commerce de matériel de guerre devait être impliqué dans un conflit armé interne ou international, cette compétence dérogatoire permettrait au Conseil fédéral de procéder à une pesée des intérêts en présence. Le droit international, dont le droit de la neutralité fait partie, devrait toujours être respecté. Cette pesée d'intérêts lui permettrait cependant de déterminer les exportations de matériel de guerre qui pourraient être encore autorisées au regard du droit international, et celles qui devraient être refusées, compte tenu des principes de politique étrangère de la Suisse.

Etant donné que l'industrie des technologies de sécurité nationale et de défense est intégrée dans des chaînes de valeur internationales qui peuvent être affectées par l'implication de certains Etats dans un conflit armé, la Suisse se doit de disposer de la marge de manoeuvre nécessaire pour pouvoir réagir rapidement si la situation s'aggrave. Ceci est particulièrement vrai si les partenaires de la Suisse en [PAGE 2444] matière de politique économique et d'armement, tels que les Etats-Unis, la France, l'Allemagne ou l'Italie, devaient être impliqués dans un conflit armé. Si un tel scénario devait se produire aujourd'hui, les dispositions en vigueur de la loi sur le matériel de guerre interdiraient toutes les exportations de matériel de guerre vers ces pays. Pour rappel, les systèmes d'armes ne sont pas les seuls produits considérés comme matériel de guerre. Les pièces détachées, les éléments d'assemblage fournis à des entreprises étrangères dans le cadre de chaînes de valeur internationales seraient également concernés par une telle interdiction absolue d'exportation. Cela pourrait poser de gros défis à la Suisse et représenter de grands risques sur les plans de politique de sécurité et de politique extérieure.

On peut penser par exemple aux affaires compensatoires liées à l'acquisition d'avions de combat F-35, au système de défense sol-air de longue portée Patriot ou à celles liées à d'autres acquisitions de l'armée suisse. Sans compétence dérogatoire, le Conseil fédéral n'est actuellement pas en mesure de procéder à une pesée des intérêts en présence et de décider quelles exportations de matériel de guerre doivent être approuvées et lesquelles doivent être refusées au regard du droit international et des principes de la politique étrangère de la Suisse.

Dans ce contexte, des mesures de rétorsion pourraient être prises par nos partenaires dont les intérêts sécuritaires seraient directement affectés par une interdiction absolue d'exportation. A leur tour, de telles mesures de rétorsion pourraient mettre en péril les intérêts sécuritaires de la Suisse. Imaginez par exemple une suspension de la livraison de pièces de rechange essentielles à l'engagement de notre flotte d'avions de combat. Une bonne partie de ces avions seraient cloués au sol, avec des conséquences non négligeables sur la sécurité de notre espace aérien. Dans tous les cas, il faudrait s'attendre à une pression internationale extrêmement forte de la part de nos partenaires.

Puisque cela a été réclamé, je vous présente une situation concrète qui pourrait hypothétiquement se produire à l'avenir. Imaginons que les Etats-Unis entrent dans un conflit armé international et que le Conseil de sécurité de l'ONU reste bloqué. Sans résolution du Conseil de sécurité, un Etat neutre doit traiter de façon égale les belligérants ou s'abstenir complètement de soutien militaire. Dans ce domaine, la loi sur le matériel de guerre est aujourd'hui plus stricte que ne l'exige la neutralité. Pendant que la neutralité exige l'égalité de traitement des parties en conflit, la loi, quant à elle, interdit toute exportation de matériel de guerre.

Avec une compétence dérogatoire, il serait théoriquement possible d'autoriser les systèmes d'armes et les composants dans les cas où il est possible d'établir qu'ils ne seront pas utilisés dans le conflit dans lequel les Etats-Unis seraient, par hypothèse, impliqués ou que le matériel concerné n'est pas approprié à une utilisation dans le conflit. Toutefois, dans un tel scénario, le Conseil fédéral devrait décider, en tenant compte de la situation concrète, si une distinction parmi les destinataires finaux et les biens d'équipement militaire couverts par le principe d'égalité de traitement est juridiquement justifiée. Dans les circonstances actuelles, on ne peut naturellement pas, aujourd'hui, anticiper cette décision.

En procédant de la sorte, la Suisse ne favoriserait pas l'une des parties au conflit aux dépens de l'autre, et la pratique serait conforme au droit de la neutralité. Par exemple, il serait ainsi possible d'autoriser l'exportation de composants d'une entreprise suisse, qui seraient intégrés à l'avion de combat F-35, assemblés aux Etats-Unis avant d'être fournis à un pays[NB]tiers[NB]qui en aurait fait l'acquisition. Par contre, l'exportation des mêmes composants destinés à être intégrés aux F-35 utilisés par l'armée américaine - partant de principe que ces avions seraient engagés dans le conflit - ne pourrait, en principe, pas être autorisée en raison du principe d'égalité de traitement découlant du droit de la neutralité.

J'en arrive aux conclusions. Si, demain, un pays européen ou les Etats-Unis - pays qui peut être considéré comme étant un partenaire économique et sécuritaire important de la Suisse - entrent dans un conflit armé et que la Suisse ne dispose pas d'une compétence dérogatoire dans sa législation sur le matériel de guerre, les exportations d'armements et de leurs composants vers ces pays ne pourraient plus être autorisées du tout. Une telle interdiction pourrait avoir des conséquences très importantes - je l'ai dit - sur les intérêts de la Suisse en matière de politique de sécurité et de politique extérieure. Ce n'est qu'avec une telle compétence dérogatoire que le Conseil fédéral pourrait réagir rapidement, de manière appropriée, aux nouvelles circonstances de la politique de sécurité, et toujours dans les limites fixées par le droit international et les obligations de la Suisse qui en découlent.

Enfin, et afin d'anticiper les critiques qui viseraient à accuser le Conseil fédéral de déni démocratique, arguant que la suppression de la compétence dérogatoire proposée dans le contre-projet à l'initiative correctrice était une condition importante à son retrait, je tiens ici à replacer les choses dans leur contexte et à rafraîchir la mémoire de certains: les initiants eux-mêmes avaient proposé la possibilité d'introduire une exception dans la loi, qui aurait permis d'exporter du matériel de guerre vers des Etats impliqués dans un conflit, pour autant que ceux-ci soient considérés comme étant des pays démocratiques disposant d'un régime de contrôle des exportations comparable à celui de la Suisse. Cela veut dire que le contre-projet entré en vigueur en mai 2022 est plus strict que ce qu'exigeaient à l'origine les auteurs de l'initiative eux-mêmes. D'un point de vue démocratique, il n'est donc pas problématique de revenir sur une proposition similaire à celle qui était prévue par les initiants et qui, en plus, a l'avantage d'être encore plus précise.

Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral vous prie d'approuver cette motion.