Fässler Daniel · Ständerat · 2025-03-05

Wortprotokoll

Der wohl mächtigste Politiker der Welt ist offenbar allen Ernstes der Meinung, unter Einsatz von Macht, Geld und Drohungen über die Existenz oder die territoriale Ausdehnung von Staaten allein entscheiden und sich dabei über völkerrechtliche Prinzipien, zum Beispiel die Garantie der territorialen Souveränität und Integrität, hinwegsetzen zu können.

Unser Staatswesen kennt zum Glück Regeln, die nicht nur festgeschrieben sind, sondern auch eingehalten werden. Dazu gehört auch die in der Bundesverfassung verankerte Garantie des Bundes, den Bestand und das Gebiet der Kantone zu schützen. Änderungen im Bestand der Kantone bedürfen der Zustimmung der betroffenen Bevölkerung, der betroffenen Kantone und im Rahmen einer obligatorischen Abstimmung auch der Zustimmung von Volk und Ständen.

Bis zur Totalrevision der Bundesverfassung im April 1999 galt diese institutionelle Hürde auch für Gebietsveränderungen zwischen den Kantonen. Seither ist dafür nur noch die Zustimmung der betroffenen Bevölkerung und der betroffenen Kantone notwendig sowie die anschliessende Genehmigung durch die Bundesversammlung in Form eines Bundesbeschlusses, der dem fakultativen Referendum untersteht.

Ihnen liegt ein entsprechender Entwurf für einen Bundesbeschluss über die Genehmigung einer Gebietsveränderung zwischen den Kantonen Bern und Jura vor, bei dem es um den Kantonswechsel der bisher bernischen Gemeinde Moutier zum Kanton Jura geht. Der Kantonswechsel von Moutier bildet den letzten Meilenstein der Jurafrage und damit[NB]das[NB]Ende[NB]des[NB]grössten interkantonalen, institutionellen und territorialen Konflikts in der Geschichte unseres Bundesstaates.

Die Aussergewöhnlichkeit dieser Angelegenheit rechtfertigt es, die Geschichte kurz aufzurollen. Mit der am 1.[NB]Januar 1979 erreichten Souveränität des Kantons Jura war die Jurafrage noch nicht abschliessend geklärt, denn separatistische Bewegungen setzten sich unverändert für den Anschluss der bernjurassischen Gemeinden an den Kanton Jura ein, teilweise auch mit Unterstützung der Behörden des Kantons Jura. So setzte beispielsweise das Parlament des Kantons Jura im November 1985 eine "Commission de la coopération et de la réunification" ein. Die Auseinandersetzungen wurden auch mit Gewalt geführt. Diese gipfelte im Januar 1993 in einem Bombenanschlag in Bern, bei dem eine Person ums Leben kam.

In der Folge übernahm der Bundesrat im Rahmen der Tripartiten Jurakonferenz eine Vermittlerrolle zwischen den Kantonen Bern und Jura. Dies führte 1994 zur Unterzeichnung einer Vereinbarung über den interjurassischen Dialog, welche die Bildung der Interjurassischen Versammlung vorsah. Diese veröffentlichte 2009 die Ergebnisse einer Studie und empfahl eine demokratische Lösung durch Debatten und Volksabstimmungen.

2012 unterzeichneten die Regierungen der Kantone Jura und Bern eine Absichtserklärung zur Durchführung von zwei Volksabstimmungen. In einem ersten Schritt sollte die betroffene Bevölkerung über eine Studie zur Schaffung eines neuen Kantons, bestehend aus den Gebieten des Kantons Jura und des Berner Juras, abstimmen. An der Abstimmung vom 24.[NB]November 2013 lehnte der Berner Jura das Vorhaben mit fast 72 Prozent der Stimmen deutlich ab. In einem zweiten Schritt konnten jene bernjurassischen Gemeinden, die dies wünschten, eine Abstimmung über ihre kantonale Zugehörigkeit[NB]verlangen.[NB]Davon[NB]machten[NB]drei[NB]Gemeinden[NB]Gebrauch.

Am 18.[NB]Juni 2017 entschieden sich die Stimmberechtigten von Moutier mit 51,7 Prozent der Stimmen knapp für den Übertritt zum Kanton Jura. Drei Monate später, am 17.[NB]September 2017, sprachen sich die Stimmberechtigten der Gemeinden Sorvilier und Belprahon für die weitere Zugehörigkeit zum Kanton Bern aus - in Sorvilier mit einer deutlichen Zwei-Drittel-Mehrheit, in Belprahon mit dem knappen Ergebnis von 121 zu 114 Stimmen.

Gegen die Abstimmung in Moutier wurden mehrere Beschwerden eingereicht. Mit Urteil vom 23.[NB]August 2019 hob das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die Abstimmung hauptsächlich wegen Beschwerden in Bezug auf das Stimmregister und die Kommunikation der Gemeindebehörden auf. Am 28.[NB]März 2021 kam es daher zu einer zweiten Abstimmung. Im Hinblick darauf wurden unter Einbezug des Bundes verschiedene Massnahmen getroffen: Überprüfung des Stimmregisters; Ergänzung der Abstimmungsbotschaften mit einem einzigen, von den Regierungen der Kantone Bern und Jura und vom Gemeinderat Moutier gemeinsam verabschiedeten Nachtrag; Sicherung und Versand des Abstimmungsmaterials durch das Bundesamt für Justiz; briefliche Stimmabgabe an das Bundesamt für Justiz; Vorsichtsmassnahmen bei der Poststelle Moutier; Sensibilisierung der Leitungen der Altersheime und Spitäler; durchgehende Überwachung der Auszählung der Stimmen und systematische Kontrolle der Stimmausweise durch das Bundesamt für Justiz.

Die Abstimmung vom 28.[NB]März 2021 war die vermutlich komplexeste und aufwendigste in der Geschichte der Schweiz. Der Entscheid der Stimmberechtigten der Gemeinde Moutier war schliesslich relativ deutlich: Sie entschieden sich mit 54,9 Prozent für den Übertritt zum Kanton Jura. Dieser Entscheid war endgültig, da keine Beschwerde mehr erhoben wurde. Damit war die erste Voraussetzung für eine Gebietsveränderung nach Artikel 53 Absatz 3 der Bundesverfassung erfüllt. Am 14.[NB]bzw. 15.[NB]November 2023 unterzeichneten die Regierungen der Kantone Bern und Jura ein Konkordat über den Wechsel der bernischen Einwohnergemeinde Moutier zum Kanton Jura. Dieses Konkordat regelt die Modalitäten des Kantonswechsels, setzt aber auch allen territorialen Streitigkeiten zwischen den Kantonen Jura und Bern ein Ende und zieht damit einen endgültigen Schlussstrich unter die Jurafrage. Dieses Konkordat und damit auch der Kantonswechsel der Gemeinde Moutier vom Kanton Bern zum Kanton Jura wurden in der Folge von den beiden Kantonsparlamenten und am 22.[NB]September 2024 auch von der Stimmbevölkerung der beiden Kantone gutgeheissen. Für Aussenstehende überraschend waren die Stimmverhältnisse: Während im Kanton Bern eine Ja-Mehrheit von 86,7 Prozent resultierte, stimmten im Kanton Jura 72,9 Prozent der Stimmberechtigten dem Kantonswechsel bzw. dem Konkordat zu.

Mit der Zustimmung der beiden Kantone ist auch die zweite Voraussetzung für eine Gebietsveränderung nach Artikel 53 Absatz 3 der Bundesverfassung erfüllt. Um den Kantonswechsel von Moutier definitiv zu machen, ist gemäss dem erwähnten Verfassungsartikel auch noch die Genehmigung durch die Bundesversammlung in Form eines [PAGE 54] Bundesbeschlusses nötig. Bei der Genehmigung einer Gebietsveränderung hat die Bundesversammlung nur zu prüfen, ob die Voraussetzungen gemäss Artikel 53 der Bundesverfassung erfüllt sind. Nicht Gegenstand der Prüfung und nicht Gegenstand der Genehmigung durch die Bundesversammlung sind die zwischen den betroffenen Kantonen getroffenen Vereinbarungen.

In seiner Botschaft vom 27.[NB]November 2024 kommt der Bundesrat nach der Darlegung der Ausgangslage und der einzelnen Verfahrensschritte zur Feststellung, dass die Gebietsveränderung zwischen den Kantonen Bern und Jura betreffend den Wechsel der Gemeinde Moutier vom Kanton Bern zum Kanton Jura die verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllt. Zu dieser Feststellung ist auch Ihre Kommission gekommen. Sie beantragt Ihnen einstimmig Eintreten und Zustimmung zum entsprechenden Bundesbeschluss betreffend den Kantonswechsel der bernischen Gemeinde Moutier. Dieser Beschluss untersteht dem fakultativen Referendum.

Die Beratung der beiden Bundesbeschlüsse in der Kommission nahm mehr Zeit in Anspruch als angenommen. Grund dafür war ein Antrag, den Bundesbeschluss betreffend die Gebietsveränderung mit einer Bestimmung zur Regelung des Finanzausgleiches zu ergänzen. Mit diesem Antrag wurde vorgeschlagen, das Ressourcenpotenzial der Gemeinde Moutier bei der Berechnung des Ressourcenpotenzials des Kantons Jura bzw. des Ressourcenausgleichs an den Kanton Jura zeitgleich mit dem Inkrafttreten der Gebietsveränderung bereits vollständig zu berücksichtigen. Über diesen Antrag führte die Kommission eine eingehende Diskussion. Im Zentrum dieser Diskussion stand die Frage, ob das Anliegen des Kantons Jura überhaupt im Rahmen des Bundesbeschlusses betreffend die Gebietsveränderung behandelt werden könnte. Die Kommission kam, auch unter Berücksichtigung einer Notiz des Bundesamtes für Justiz, zur Überzeugung, dass weder die vom Kanton Jura gewünschte und in die Kommissionsberatung eingebrachte Änderung des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich noch dessen Auslegung im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zum Bundesbeschluss über den Kantonswechsel von Moutier beraten und beurteilt werden können. Dieser Entscheid fiel in der Kommission mit 9 zu 3 Stimmen; ein Minderheitsantrag dazu wurde nicht eingereicht.

Der Entscheid, sich mit den Folgen für den Finanzausgleich nicht näher zu befassen, hat einen einfachen und klaren Grund. Es ist zwar offenkundig, dass der Kantonswechsel von Moutier beim Finanzausgleich für den Kanton Jura zu Ausfällen führt. Der Kanton Jura geht davon aus, dass ihm in den Jahren 2026 bis 2031 ein Verlust von 65 Millionen Franken entsteht. Dies ist auf die im Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich festgeschriebene Regelung zur Ermittlung des Ressourcenpotenzials des Kantons Jura zurückzuführen, mit der Konsequenz, dass sich die Gebietsveränderung zeitlich verzögert auf den Ressourcenausgleich auswirkt. Wichtig zu wissen ist jedoch, dass die Kantone Bern und Jura im Konkordat vom 15.[NB]November 2023, also schon vor den massgebenden Volksabstimmungen vom 22.[NB]September 2024, auch eine Vereinbarung zum Finanz- und Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen getroffen haben. Artikel 21 des Konkordates sieht einen Transfer des Kantons Bern zum Kanton Jura vor, der die Auswirkungen auf den Finanzausgleich nicht vollständig abdeckt. Dabei handelt es sich um eine subsidiäre Vereinbarung für den Fall, dass der Bund die Auswirkungen des Kantonswechsels der Gemeinde Moutier auf den Finanz- und Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen nicht spezifisch regelt. Dazu ist es bis jetzt nicht gekommen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass eine vom Konkordat abweichende Bundesregelung, falls eine solche politisch gewollt wäre, auf dem ordentlichen Weg der Änderung der massgebenden Gesetzes- bzw. Verordnungsbestimmungen erfolgen müsste. Die Kommission informierte daher mit einem Brief die dafür zuständige Finanzkommission unseres Rates über die geführte Diskussion und überliess es ihr, den Handlungsbedarf abzuklären und gegebenenfalls tätig zu werden.

Wir haben im Rahmen dieses Geschäfts nicht nur über die Genehmigung einer Gebietsveränderung zu entscheiden, sondern auch einer Teilrevision der Verfassung des Kantons Jura die Gewährleistung zu erteilen. Diese betrifft Artikel 139, der aufgrund der Abstimmung vom 24.[NB]November 2013 in die jurassische Verfassung aufgenommen worden war. Diese Bestimmung sollte es der Regierung des Kantons Jura ermöglichen, Schritte zur Schaffung eines vollständigen neuen Kantons einzuleiten, der den bestehenden Kanton Jura und das[NB]Gebiet[NB]der[NB]bernjurassischen[NB]Gemeinden[NB]umfasst hätte.

Da das Stimmvolk des Berner Juras ebenfalls am 24.[NB]November 2013 die Einleitung eines Verfahrens zur Schaffung eines neuen Kantons mit 72 Prozent der Stimmen deutlich abgelehnt hatte, kam Artikel 139 der Verfassung des Kantons Jura nie zum Tragen. Die Stimmberechtigten des Kantons Jura stimmten daher in der Abstimmung vom 22.[NB]November des letzten Jahres gleichzeitig mit der Annahme des Konkordats über den Kantonswechsel von Moutier auch der Aufhebung dieses Verfassungsartikels zu. Dies steht im Einklang mit dem Bundesrecht, sodass die Gewährleistung durch die Bundesversammlung erfolgen kann. Ihre Kommission beantragt Ihnen in diesem Sinne einstimmig die Annahme des entsprechenden Bundesbeschlusses. Dieser untersteht nicht dem Referendum.

Ich erlaube mir, zum Schluss ein Fazit zu ziehen. Der Beschluss der Bundesversammlung zum Kantonswechsel der bisher bernischen Gemeinde Moutier zum Kanton Jura hat eine grosse historische und staatspolitische Bedeutung. Damit findet die sogenannte Jurafrage ihren geordneten Abschluss. Die Jurafrage geht auf den Wiener Kongress von 1815 zurück. Am 20.[NB]März 1815 wurde das Territorium des ehemaligen Fürstbistums Basel mit seiner französischsprachigen katholischen Bevölkerung dem mehrheitlich deutschsprachigen und protestantischen Kanton Bern zugeschlagen, dies als Entschädigung für den Verlust der ehemaligen Untertanengebiete Waadt und Aargau. Schon kurze Zeit später kam es zu Unabhängigkeitsbestrebungen und zu politischen Konflikten. Mitte des 20.[NB]Jahrhunderts eskalierte der Konflikt definitiv und gipfelte, positiv gesehen, per 1.[NB]Januar 1979 in der Gründung eines neuen Kantons Jura. Dieser Kantonsgründung stimmten an einer Abstimmung am 24.[NB]September 1978 alle Stände und 82,3 Prozent der Stimmbevölkerung zu.

Und nun, heute, mit dem Bundesbeschluss zur Gebietsveränderung betreffend die Gemeinde Moutier, findet die seit über 200 Jahren schwelende Jurafrage auf demokratischem Weg ihren definitiven Abschluss. Das war der Grund, weshalb ich die Sachlage etwas länger ausgeführt habe. Ich glaube, es ist wirklich ein historischer Moment, den wir heute hier im Ständeratssaal erleben.