Pfisterer Thomas · Ständerat · 2003-06-11

Wortprotokoll

Die Kommission ist davon ausgegangen, dass die Volksinitiative eine echte Problemstellung aufgeworfen hat. Volk und Stände haben über diese Volksinitiative "Avanti - für sichere und leistungsfähige Autobahnen" - so ihr Name - abzustimmen. Ihre Kommission geht, wie schon der Bundesrat und der Nationalrat, bei der Beratung der Initiative von einer drohenden Überlastung des Nationalstrassennetzes aus. Sie folgte hinsichtlich Stauproblematik, Prioritäten, Engpässen, Bedeutung der Agglomerationen, Umwelt und Aufrechterhaltung der Verlagerungspolitik weithin der Botschaft und der bisherigen Beratung. Diese Probleme sind lösungsorientiert, sachlich anzugehen, ohne generelle Verweigerungshaltung.

Zu ergänzen sind die neuesten Verkehrsdaten des Bundesamtes für Strassen für den Spitzentag im Mai 2003, je abgerundet: auf der A1, Rolle, Kanton Waadt, 66 000 Fahrzeuge; Mattstetten, Kanton Bern, 81 000 Fahrzeuge; Baregg, Kanton Aargau, 106 000 Fahrzeuge. Demgegenüber waren es im Gotthardtunnel im Kanton Uri 23 000, also etwa ein Drittel bis ein Fünftel des Verkehrs auf der A1, und durchschnittlich sind es 17 700 Fahrzeuge, davon nach gültigen Definitionen 2705 Lastwagen, also gut ein Sechstel.

Die Hauptdiskussion hat sich in der Kommission um die Konzeptfrage gedreht, nicht um die einzelnen Formulierungen. Wir haben uns bemüht, Ihnen eine gesamthaft zusammenhängende Lösung zu präsentieren. Dementsprechend wird wahrscheinlich auch in unserer heutigen Debatte hauptsächlich um diese Eintretens- oder Grundsatzfrage gerungen werden und weniger um die einzelnen Formulierungen.

Weiter geht es um die Grundzüge des Gegenvorschlages, wie er in Artikel 2 des Bundesbeschlusses dann aufgenommen werden könnte. Schon der Bundesrat hat einen Gegenvorschlag unterbreitet; der Nationalrat hat ihn stark überarbeitet. Ihre Kommission hat am Beschluss des Nationalrates angeknüpft, aber versucht, ihn zu vertiefen. Es geht um einen für die Bundesverfassung ungewöhnlichen Ansatz, nämlich um ein zusammenhängendes Handlungskonzept, aufbauend auf dem Beispiel des FinöV-Beschlusses. Es liegen umfangreiche Arbeiten vor, die hier zusammenzufassen sind.

Das inhaltliche Konzept ist im Laufe des Verfahrens von der Volksinitiative über den Antrag des Bundesrates, den Beschluss des Nationalrates bis zur Beratung in der ständerätlichen Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen nach und nach entwickelt worden. Die Basis bildete schon in der Volksinitiative ein auf Dauer angelegter verkehrspolitischer Rahmen, kombiniert mit einer auf beschränkte Zeit erlassenen Umsetzungsordnung in den Übergangsbestimmungen. Das sind die zwei Hauptteile: dieser Rahmen, auf Dauer angelegt, und dann gleichsam innerhalb dieses Rahmens eine Realisierungsordnung auf beschränkte Zeit.

Zu erörtern sind damit im Wesentlichen drei Punkte:

1. Es geht um den verkehrspolitischen Rahmen. Er befindet sich primär in Artikel 81 bis 84 der Bundesverfassung und gilt als Anforderung an das zu erarbeitende Programm. Sie sehen das in Artikel 197 Ziffer 2 Absatz 1. Das ist dieser Rahmen.

2. Die Umsetzungsordnung, wie sie wesentlich in Artikel 197 Ziffern 2 und 3 der Bundesverfassung verankert werden soll. Man kann sie als den Kern des Geschäftes bezeichnen.

3. Die finanzielle Dimension. Die Umsetzung soll finanziell sauber geordnet werden; dementsprechend hat die Kommission hier naturgemäss am meisten Zeit und Aufwand investieren müssen.

Zunächst behandeln wir den Rahmen und die Umsetzung der Initiative im Allgemeinen.

1. Zum Rahmen: Gemeint, geplant und vorgeschlagen ist ein Stück nachhaltige Verkehrs- und Siedlungspolitik. Den verkehrspolitischen Rahmen soll ein zentrales Stück einer nachhaltigen Verkehrs- und Siedlungspolitik bilden. Diese "überdacht" gleichsam die nachfolgenden Bestimmungen, insbesondere über die Nationalstrassen, die Eisenbahnen sowie andere Verkehrsträger gemäss Artikel 83 und 87 der Bundesverfassung. Diese nachhaltige Verkehrs- und Siedlungspolitik schlägt gleichzeitig den Bogen zur Raumordnungs-, Umwelt-, Siedlungs-, Regional-, Agglomerationspolitik usw.

Schon die Volksinitiative hat nicht nur den rein technischen Strassenbau im Auge gehabt. Sie spricht namentlich den "Eisenbahnverkehr" an - das ist ein Begriff, den wir aus der Bundesverfassung kennen -; sie schliesst praktisch den gesamten öffentlichen Verkehr ein. Schon die Volksinitiative schloss auch eine allgemeine Lockerung des Alpenschutzartikels ein und meint damit konkret natürlich in erster Linie den Gotthardtunnel.

Das nachfolgende Verfahren hat das Ganze präzisiert: Der Bundesrat hat in der Übergangsbestimmung präzisiert und der Nationalrat mit dem Beschluss, einen Grundsatzentscheid zu einer "gotthardspezifischen" Lockerung zu beantragen; Ihre Kommission bezieht zusätzlich das Nacht- und Sonntagsfahrverbot und vor allem den Vorbehalt des Verkehrsverlagerungsziels im Alpenschutzartikel ein. Die Verkehrspolitik umfasst demnach nicht nur den Bau neuer Strassen; schon die Volksinitiative ging weiter. Sie meint die Verkehrspolitik im Allgemeinen, mehr noch: eine nachhaltige Verkehrs- und Siedlungspolitik. Sie bezieht Raum, Umwelt und Wirtschaft ein, eine längerfristige überlebensfähige Mobilität im Sinne von Artikel 73 der Bundesverfassung. Sie zielt auf die Agglomerationen als Verkehrsschwerpunkte, auf die Agglomerationen als Teil einer national ausgewogenen Siedlungsentwicklung ab.

Der Hintergrund dieses Verständnisses der Verkehrspolitik kann in der Entwicklung der letzten 50 Jahre gesehen werden: von den Fünfziger- und Sechzigerjahren mit dem Zentrum um Auto und Strasse, den Siebzigerjahren mit der Sorge um die Grenzen des Wachstums - Stichworte Gesamtverkehrskonzeption, Finanzknappheit, Waldsterben, Förderung des öffentlichen Verkehrs - bis zu den [PAGE 509] Neunzigerjahren mit der "koordinierten" und dann "nachhaltigen" Verkehrspolitik. Sie sucht eine sachlich vernünftige Arbeitsteilung zwischen den Verkehrsträgern, sie versteht Verkehr, Wirtschaft und Umwelt ganzheitlich und die Verkehrspolitik in ihrem Bezug zur Siedlungspolitik. Sie bejaht Mobilität, stellt sie aber in einen Zusammenhang und begrenzt sie. Sie berücksichtigt Knappheiten von Raum, Umwelt, Finanzen und Infrastruktur, also Stau, Sicherheit, Sanierungsbedarf.

Dieser breite Ansatz - und damit hat sich die Kommission intensiv auseinander gesetzt - führt zur Föderalismusfrage. Bei der Umsetzung des vorgeschlagenen Programms sind sowohl beim Nationalstrassenteil als auch im Agglomerationsbereich verkehrliche, raumplanerische, umweltschutzmässige und wirtschaftspolitische Beiträge von Bund und Kantonen, ja teils von den Gemeinden gefragt. Damit spielen Kompetenzteilungen, Koordination und Zusammenarbeit hinein.

2. Nun zur vertieften Umsetzungsordnung, zum Bemühen, Volk und Ständen kein leeres Versprechen vorzulegen: Die Kommission hat sich bemüht, eine möglichst realistische Regelung vorzulegen. Schon die Volksinitiative will einen Auftrag zur Bauvorbereitung erteilen, als Planungsauftrag bis zur Detailprojektierung, d. h. zur so genannten Inangriffnahme, was auch immer das bedeuten mag, und zwar innert zehn Jahren. Gegenständlich führt die Volksinitiative den Begriff der "Kapazitätsengpässe" ein und bezieht diese auf drei ausdrücklich erwähnte Hauptstrecken des Nationalstrassennetzes. Sie scheint nach und nach einen Ausbau der A1 zwischen Genf und Lausanne sowie zwischen Bern und Zürich auf sechs oder acht Spuren anzuvisieren. Eine grosse Zahl von Fragen der Organisation und der Finanzierung bleibt in der Initiative aber offen.

Bundesrat und Nationalrat suchten zu präzisieren und zu differenzieren. Sie sprachen von einem zweistufigen Planungsauftrag: einem politischen Programm, das innert Jahresfrist vorzulegen ist, und der Projektierung bis zur öffentlichen Auflage, d. h. bei Nationalstrassen eventuell der generellen Projektierung und der Ausführungsprojektierung. Dafür werden beim Bundesrat Fristen von acht und beim Nationalrat von sechs Jahren gesetzt. Den Gegenstand begrenzt der Bundesrat auf "städtische Gebiete" - das ist sein Begriff -, der Nationalrat und Ihre Kommission weiteten im Wesentlichen auf Agglomerationen aus.

Ihre Kommission beantragt, die Regelung zu vertiefen, um ja kein leeres Versprechen abzugeben. Die Umsetzungsordnung umfasst im Antrag der Kommission ein Handlungskonzept mit drei hauptsächlichen Bausteinen:

Ein erster Baustein ist der Auftrag an den Bund und nun neu primär an die Bundesversammlung als zentrales politisches Steuerungsorgan, natürlich in sinnvoller Koordination mit dem Bundesrat.

Ein zweiter Baustein ist der Inhalt dieses Auftrages, der neu die Fertigstellung des Nationalstrassennetzes vorsieht, explizit die "Agglomerationen", d. h. die Siedlungsschwerpunkte des Landes einbezieht und - auch neu - auf die Finanzierung abgestimmt ist.

3. Der dritte Baustein ist die Ausgestaltung des Auftrages als steuerbarer und längerfristig angelegter Prozess, der sich in einem einmaligen Programm, vom Start über mehrere sachlich und finanziell abgestimmte Vierjahresschritte erstreckt, eingefügt in den Gesamtzusammenhang der Aufgabenerfüllung und der Finanzierung.

Die Kommission ergänzt ihren Antrag mit einer Motion (03.3190) für die anschliessende Gesetzgebung, um Verzögerungen zu vermeiden. Sie bemühte sich ferner darum, dass die Avanti-Vorlage mit dem Projekt Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA) und den Aufgaben zwischen dem Bund und den Kantonen zusammenpasst.

Nochmals: Es geht um ein zusammenhängendes Konzept, bestehend aus einem verkehrspolitischen Rahmen und einer Umsetzungsordnung. Die Umsetzungsordnung besteht aus drei Elementen: dem Auftrag an den Bund mit einer zentralen Rolle der Bundesversammlung, dem inhaltlichen Auftrag der Fertigstellung des Autobahnnetzes und den Agglomerationen als wesentliche Ergänzungen, und drittens der Ausgestaltung dieses Auftrages als längerfristiger, steuerbarer Prozess, ausgehend von einem einmaligen, finanzpolitisch abgestimmten Programm.

Ich schlage ich Ihnen vor, über die Finanzierungsfragen dann im zweiten Teil, zu Beginn von Artikel 197, zu diskutieren.