Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2025-03-18

Wortprotokoll

Es ist heute der 18.[NB]März 2025. Es scheint etwas banal zu sein, wenn ich eine solche Aussage mache, aber ich denke an diesen [PAGE 400] Tag vor zwei Jahren zurück. Es war Samstag, 18.[NB]März 2023, also etwas mehr als 24, fast 36 Stunden bevor wir damals eine Lösung gefunden haben. Damals befanden sich der Bundesrat und die involvierten Behörden wirklich in einer Ausnahmesituation. Es blieb noch ein Tag, um einen unkontrollierten Untergang der Credit Suisse zu verhindern und[NB]damit[NB]schwerwiegenden[NB]Schaden von unserem Land, unserer Volkswirtschaft und auch den Steuerzahlenden abzuwenden.

Zum zweiten Mal innert fünfzehn Jahren wurden in unserem Land wegen des Verhaltens der Führung einer Grossbank staatliche Massnahmen notwendig. Das war nicht nur ein Schock, sondern auch eine Enttäuschung. Nach der Credit-Suisse-Krise war der Tenor landauf, landab: Es muss um jeden Preis verhindert werden, dass die Krise einer Bank ein drittes Mal zu einer Bedrohung für die Schweizer Volkswirtschaft wird. Und es ist so: Wenn ich mit den Menschen in diesem Land spreche, dann erfahre ich, dass die Bevölkerung nicht versteht, warum sie am Schluss das Risiko einer Unternehmung, die scheitert, tragen muss.

Ich höre immer wieder, dass man sagt: Wenn ein KMU scheitert, wenn ein Gewerbebetrieb scheitert, dann kommt der Staat nicht und hilft, aber bei einer Grossbank tut er es. Aber auch hier möchte ich darauf hinweisen, dass wir die Too-big-to-fail-Regulierung nur haben, um Schaden von der gesamten Volkswirtschaft, von der Bevölkerung, von Gewerbebetrieben, von KMU abzuwenden. Es ging auch im März vor zwei Jahren nicht um die Rettung der Credit Suisse. Es ging einzig und allein darum, Schaden von der Volkswirtschaft abzuwenden. Denn was wäre passiert, wenn die Credit Suisse unkontrolliert untergegangen wäre? Ich habe es mehrfach betont: Die Löhne wären nicht mehr bezahlt worden, Kreditlinien hätten nicht mehr ausgeschöpft werden können, die Bürgerinnen und Bürger hätten wohl keinen Zugriff mehr auf ihre Konti gehabt. Das hätte dann schon einen gravierenden Dominoeffekt gehabt, einerseits in der Schweiz für die gesamte Volkswirtschaft, andererseits auch international.

Aber ich höre von den Menschen in diesem Land auch immer wieder, dass ihre Geduld erschöpft ist, dass sie das nicht mehr erleben wollen. Ich bin überzeugt, Sie hören das über alle politischen Lager hinweg. Es ist nicht eine politische Einstellung, sondern es ist einfach gesunder Menschenverstand, dass man das nicht mehr erleben will.

Sie haben die parlamentarische Untersuchungskommission mit dem Auftrag eingesetzt, die Geschäftsführung der involvierten Behörden in Sachen Credit Suisse zu untersuchen. Der Bundesrat hat parallel dazu basierend auf Artikel 52 des Bankengesetzes eine umfassende Evaluation des Too-big-to-fail-Dispositivs vorgenommen. Sie können sich erinnern: Wir haben diesen Bericht zur Bankenstabilität am 10.[NB]April 2024 vorgestellt. Das ist ein Massnahmenpaket zur Weiterentwicklung und Stärkung des gesamten Too-big-to-fail-Dispositivs, dies unter Berücksichtigung, und deshalb haben wir auch zugewartet, der Erkenntnisse der PUK. Der Bundesrat hat die Erkenntnisse mit Interesse zur Kenntnis genommen. Er ist der PUK dankbar für die gründliche Aufarbeitung und würdigt ihre Arbeit als wichtigen Beitrag für die Stärkung der Glaubwürdigkeit und des Vertrauens in unseren Staat.

Gerne möchte ich vier Erkenntnisse der PUK hervorheben, die aus Sicht des Bundesrates besonders bedeutend sind:

1.[NB]Verantwortlich für die Krise der Credit Suisse waren die Geschäftsträger der Bank.

2.[NB]Die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS war in Anbetracht der Alternativen die beste Lösung.

3.[NB]Die Märkte beruhigten sich dadurch, und eine internationale und eine nationale Finanz- und Wirtschaftskrise konnten verhindert werden.

4.[NB]Die vom Bundesrat vorgeschlagenen Massnahmen zur Stärkung der Too-big-to-fail-Regulierung sind aus Sicht der PUK zweckmässig und sinnvoll.

Der Bundesrat nahm erfreut zur Kenntnis, dass die PUK den von ihm eingeschlagenen Weg bestätigt hat. Sie haben es gehört, die Mehrheit der Empfehlungen, Motionen und Postulate der PUK ist bereits in Umsetzung. Der Bericht der PUK liefert zudem wichtige Hinweise für die Ausgestaltung der geplanten Massnahmen.

Im Bereich der Eigenmittel unterstreicht die PUK die Wichtigkeit einer ausreichenden Kapitalisierung von systemrelevanten Banken und regt auch eine Stärkung der Eigenmittelunterlegung von ausländischen Beteiligungen an. Der Bundesrat teilt die Einschätzung der PUK. Er sieht eine gezielte Stärkung der Eigenmittel vor. Wir haben das auch vor einem Jahr so kommuniziert - es wurde nicht auf Anhieb überall gleich verstanden. Konkret sieht der Bundesrat eine striktere Umsetzung der Eigenmittelanforderungen für SIB sowie die Ergänzung um eine institutsspezifische, zukunftsgerichtete Komponente und insbesondere auch die Stärkung der Eigenmittelunterlegungen für ausländische Beteiligungen vor.

Herr Nationalrat Andrey hat darauf hingewiesen, dass eine Stärkung der Eigenmittel nicht eine Verteuerung der Kosten von Hypotheken oder Krediten im Inland bedeuten müsse. Der zusätzliche Kapitalbedarf für die UBS ist nicht mit zusätzlichen Kosten gleichzusetzen. Die Kosten entstehen deswegen, weil Eigenmittel grundsätzlich teurer sind als das durch sie ersetzte Fremdkapital. Die Kosten von Eigen- und Fremdkapital sind jedoch nicht fix. Mit einer Erhöhung der Eigenmittel sinken die Risiken aller Kapitalgeber, wodurch die Kapitalkosten in beiden Kategorien sinken sollten: im Eigenkapital und im Fremdkapital. Die Kosten des Eigenmittelaufbaus werden dadurch auch etwas relativiert. Höhere Finanzierungskosten betreffen das in ausländischen Tochtergesellschaften gebuchte Geschäft und könnten daher gewisse Geschäfte verteuern - ja, jene im Ausland. Die Kosten des inländischen Kreditgeschäfts sollten bei einer verursachergerechten Umlegung der höheren Finanzierungskosten, wie im Bankgeschäft üblich, daher nicht steigen. Es war mir wichtig, das hier noch hervorzuheben.

Was ist nun das Ziel einer stärkeren Eigenkapitalunterlegung der ausländischen Beteiligungen? Das Ziel ist, und das haben wir im Bericht zur Bankenstabilität auch gesagt, dass die Abwicklungsfähigkeit einer G-SIB gegeben ist. Das heisst also, dass es im Krisenfall möglich sein muss, auch eine UBS abzuwickeln. Das Ziel des Bundesrates ist, dass wir uns am Schluss so aufstellen, dass das systemrelevante Geschäft in der Schweiz abgetrennt werden kann. Nur so kann man tatsächlich auch abwickeln.

Die PUK bestätigt auch die Einschätzung des Bundesrates, wonach eine umfassende Liquiditätssicherung unabdingbar ist. Der Bundesrat hat zusätzlich zum PLB, der vom Ständerat sistiert wurde, Massnahmen zur Stärkung der Liquiditätsanforderungen an die SIB sowie zum Ausbau der Rolle der Schweizerischen Nationalbank als Kreditgeberin in letzter Instanz vorgeschlagen.

Der Bundesrat hat auch Kenntnis genommen von den verschiedenen Feststellungen der PUK zur Geschäftsführung der Finma und zur Nutzung ihrer Instrumente. Er teilt die Auffassung der PUK, dass eine Stärkung des Instrumentariums der Finma notwendig ist, und er hat auch entsprechende Massnahmen vorgesehen. Eine starke Finma ist eine Garantin für einen sicheren und stabilen Finanzplatz; das muss auch im Interesse der Finanzinstitute sein.

Die PUK hat auch Verbesserungsbedarf bei der Wahrnehmung der Aufsicht des Bundes über Finma, SNB und RAB ausgemacht. Der Bundesrat hat sich in seiner Stellungnahme bereit erklärt, diese Aspekte näher zu prüfen und, wo nötig, eine stärkere Institutionalisierung vorzusehen. Gleichzeitig ist zu berücksichtigen, dass die Finma, die SNB und die RAB unabhängig sind und dies auch bleiben sollen.

Weiter hat der Bundesrat die grundsätzlich positive Beurteilung des Krisenmanagements erfreut zur Kenntnis genommen. Die Einschätzung der PUK, dass namentlich im Bereich des Informationsaustausches zwischen den involvierten Behörden Verbesserungsbedarf besteht, teilt der Bundesrat. Wir sind gemeinsam mit der SNB und der Finma bereits daran, Massnahmen zur Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den betroffenen Behörden auszuarbeiten. Die Umsetzungsarbeiten sind, wie gesagt, bereits im Gang. Es ist geplant, dass der Bundesrat bis im Frühsommer entsprechende Eckwerte für eine Vernehmlassungsvorlage verabschiedet.

Ich komme noch kurz zu den Motionen und Postulaten der PUK. Wie Sie bereits gehört haben, beantragt Ihnen der [PAGE 401] Bundesrat den Grossteil dieser Vorstösse zur Annahme. Ich gehe nur auf die drei Vorstösse ein, mit denen der Bundesrat nicht vollständig einverstanden ist. Ich verlange aber keine Abstimmung hier; ich werde einfach kurz darlegen, was die Bedenken des Bundesrates bei diesen Motionen sind.

Zur Motion 24.4530, "Erleichterungen von Eigenmittel- und Liquiditätsvorschriften für SIB beschränken": Mit dieser Motion soll der Bundesrat beauftragt werden, der Bundesversammlung den Entwurf zu einem Erlass vorzulegen, der die Gewährung von Erleichterungen bei Eigenmittel- und Liquiditätsvorschriften für systemrelevante Banken beschränkt. Der Bundesrat ist selbstverständlich bereit, die gesetzlichen Voraussetzungen und Kriterien für solche Einzelentscheide der Finma zu überprüfen und allenfalls zu konkretisieren. Dabei sollte allerdings kein Widerspruch entstehen zum Anliegen, das Instrumentarium und die Kompetenzen der Finma als Aufsichtsorgan der SIB weiter zu stärken.

Wie Sie wissen, haben wir eine prinzipienbasierte Regulierung, in welcher nicht jeder denkbare Einzelfall geregelt ist. Der Bundesrat, das wurde auch schon in verschiedenen Interventionen gesagt, ist der Meinung, dass der Finma ein Ermessensspielraum für regulatorische Verschärfungen und auch für Erleichterungen verbleiben soll. Der Bundesrat hat dem EFD einen entsprechenden Prüfauftrag mit auf den Weg gegeben. Es geht ja bei Ihrer Diskussion hier vor allem um den regulatorischen Filter. Ich möchte nicht im Detail darauf eingehen; das ist ein Anwendungsfall der Finma. Beim regulatorischen Filter muss man einfach zwei Dinge unterscheiden, nämlich einerseits die Frage, wie eine Bank ihre Tochtergesellschaften finanziert, also volle Eigenmittelunterlegung versus nur teilweise Eigenmittelunterlegung, und andererseits die Frage, wie die Beteiligungen des Stammhauses bewertet sind, also Sammelbewertung versus Einzelbewertung. Relevant für das, was passiert ist, ist die zweite Frage.

Die Finma hatte der CS immer noch die Sammelbewertung gewährt, während andere Banken bereits 2020 zur Einzelbewertung ihrer Beteiligungen übergehen mussten. Die Finma sagt hierzu, dass die Aussagekraft der Eigenkapitalquote der CS-Gruppe dadurch nicht beeinträchtigt worden sei. Aber gleich wie eine nur partielle Eigenmittelunterlegung führt ein solcher Filter natürlich dazu, dass absolut gesehen weniger Eigenkapital im Stammhaus gehalten wird, und das war selbstverständlich ein Problem. Ich bin deshalb auch froh, dass einige von Ihnen darauf hingewiesen haben, dass man es hier auch mit einem Kapitalproblem zu tun hatte und dass es eben darum geht, für die Zukunft - also präventiv, bevor man überhaupt in die Krise kommt - eine solide Eigenkapitalunterlegung zu haben, damit man dann eine Stabilisierung erreichen kann.

Dann zum Postulat 24.4543, "Aktionariat in systemrelevanten Grossunternehmen stärken": Hier haben wir darauf hingewiesen, dass das totalrevidierte Aktienrecht erst seit dem[NB]1.[NB]Januar 2023 in Kraft ist. Ich habe aber sowohl im Ständerat wie auch hier, von Nationalrat Müller, gehört, dass man bereit ist, eine Auswertung des EJPD abzuwarten, bevor man allenfalls tätig wird.

Dann zum Postulat 24.4544 zu den Gewährskriterien: Selbstverständlich sind wir auch der Meinung, dass die Gewährskriterien wichtig sind, dass es wichtig ist, dass jemand die Schweiz kennt. Sie sehen ja die Situation teilweise in den internationalen Firmen, in denen der Bezug zur Schweiz leider nicht mehr so gross ist. Das führt auch dazu, dass man nicht mehr versteht, wie die schweizerische Politik funktioniert und wer in der Schweiz über die Rahmenbedingungen[NB]der[NB]Wirtschaft[NB]entscheidet. Das sind das Parlament und in letzter Instanz auch das Volk; das wird teilweise ausgeblendet.

Das Postulat enthält auch eine Auflistung von Kriterien, z.[NB]B. werden zehn Jahre Wohnsitz in der Schweiz verlangt. Die UBS wurde durch einen deutschen Verwaltungsratspräsidenten gemanagt, der wahrscheinlich nicht zehn Jahre in der Schweiz gelebt hatte. Wenn Sie einen Vergleich mit der Credit-Suisse-Führung ziehen, sehen Sie: Das ist vielleicht nicht das matchentscheidende Kriterium, wenn ich mir diese Bemerkung erlauben darf.

Zum Schluss möchte ich noch einmal auf mein "ceterum censeo" hinweisen, das ich immer wieder wiederhole: Auch wenn wir die Regulierung revidieren, wenn wir die Lehren aus der Credit-Suisse-Krise ziehen, gibt es keine hundertprozentige Garantie. Das ist einfach so, denn es kann sich Verschiedenes verändern: Die Rahmenbedingungen können sich verändern, die Menschen, die in der Verantwortung sind, sind nicht immer die gleichen, die Geschäftsmodelle sind nicht die gleichen, und Krisen halten sich auch nicht an Drehbücher. Wir haben etwas die Tendenz, zu glauben, dass wir immer alles beherrschen, dass wir eine Krise ganz akribisch aufarbeiten und daraus Lehren ziehen können. Wir glauben dann, wir hätten es immer voll im Griff. Aber wir wissen nicht, wie eine nächste Krise aussehen kann.

Mit der Umsetzung des vom Bundesrat vorgeschlagenen Massnahmenpakets soll die Wahrscheinlichkeit aber deutlich reduziert werden, dass erneut eine systemrelevante Bank in der Schweiz in eine schwere Krise gerät und staatliche Notmassnahmen notwendig werden. Das Risiko - und das ist wichtig - für die Steuerzahlenden und die Volkswirtschaft soll nach bestem Wissen und Gewissen minimiert werden. Im Fall einer Krise soll zudem die Abwicklung einer systemrelevanten Bank als glaubwürdige Option gesichert sein.

Die PUK hat den vom Bundesrat eingeschlagenen Weg in ihrem Bericht grundsätzlich bestätigt. Ich danke Ihnen für die gegenseitige Unterstützung und bin froh, wenn Sie uns, den Bundesrat, auf dem weiteren Weg unterstützen und begleiten. Ich danke Ihnen nochmals für Ihre Aufarbeitung.