preparatory:AB 357977

Wortprotokoll

Le projet qui se trouve sur votre table vise à octroyer au Conseil fédéral une compétence dérogatoire qui lui permettrait de s'écarter des critères d'autorisation d'exportation de matériel de guerre lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient et que la sauvegarde des intérêts du pays l'exige.

Pour rappel, ce projet met en oeuvre le mandat que le Parlement a confié au Conseil fédéral en adoptant fin 2023 la motion 23.3585 émanant de votre Commission de la politique de sécurité (CPS). La proposition de la motion reprend celle faite en mars 2021 par le Conseil fédéral, avec son contre-projet indirect à l'initiative populaire "contre les exportations d'armes dans des pays en proie à la guerre civile", qualifiée d'initiative correctrice, qui alors n'avait pas trouvé de majorité au Parlement.

Je vous présenterai les grandes lignes et les objectifs de cette compétence dérogatoire, et puis, une fois n'est pas coutume, reviendrai sur la procédure de consultation publique qui s'est tenue l'été dernier, parce qu'il y a certains enseignements à en retirer. Je prendrai également position sur les nouvelles variantes que la CPS-N a déposées dernièrement et sur lesquelles vous serez appelés à vous prononcer tout à l'heure, durant la discussion par article.

Je commence par la compétence dérogatoire, les objectifs de celle-ci et ses limites. L'objectif de la compétence dérogatoire est d'offrir au Conseil fédéral une marge de manoeuvre qui lui permettrait d'adapter la politique en matière d'exportation de matériel de guerre à l'évolution du contexte géopolitique et sécuritaire, et cela dans l'objectif de sauvegarder les intérêts de la Suisse en matière de politique étrangère ou de politique de sécurité. Elle permettrait également, toujours dans les limites d'un cadre clair, de mieux garantir le maintien en Suisse d'une capacité industrielle adaptée aux besoins de sa défense. Plusieurs d'entre vous ont évoqué cet aspect-là. L'application de cette compétence dérogatoire pourrait, par exemple, s'avérer nécessaire pour maintenir certaines exportations de pièces détachées et d'éléments d'assemblage dans le cadre de collaborations industrielles entre des sous-traitants suisses et des entreprises d'armement d'États partenaires soudainement impliqués dans un conflit armé, pour autant que ces exportations ne soient pas contraires aux obligations découlant du droit de la neutralité. Il serait ainsi possible, en fonction du contexte, d'autoriser des exportations de matériel de guerre qui ne contribue pas aux opérations militaires dans lesquelles le partenaire de la Suisse serait impliqué ou qui n'est pas approprié à une utilisation dans le conflit en question. Ce faisant, la Suisse serait en mesure, entre autres, d'assurer une meilleure sécurité juridique des affaires compensatoires liées à des acquisitions d'armement de l'armée suisse.

Le Conseil fédéral - c'est important - resterait tenu de respecter les principes de politique étrangère et les obligations internationales de la Suisse. Ces obligations incluent notamment le Traité sur le commerce des armes, le droit de la neutralité, le droit international humanitaire et les droits de l'homme. Ainsi, la compétence dérogatoire ne pourrait pas s'appliquer aux exportations de matériel de guerre qui contreviendraient aux obligations pertinentes découlant du droit de la neutralité dans un contexte de conflit armé international. Par ailleurs, elle n'est pas prévue pour autoriser des exportations vers des pays pour lesquels, aujourd'hui déjà, aucune autorisation n'est délivrée sur la base du cadre légal en vigueur. On peut citer à titre d'exemple ceux qui violent gravement et systématiquement les droits de l'homme. Son objectif est de maintenir l'intégration de l'industrie suisse des technologies de sécurité nationale et de défense dans des chaînes de valeur internationales en cas de circonstances exceptionnelles et sur la base de considérations de politique extérieure ou de politique de sécurité. Par ailleurs - et c'est important -, le Conseil fédéral ne pourrait déroger aux critères d'autorisation que pour une période limitée. La participation du Parlement en cas d'application de la compétence dérogatoire est réglée dans la disposition telle que le Conseil fédéral vous la propose.

Vous constaterez donc que cette compétence dérogatoire, telle que le Conseil fédéral vous la propose, n'est en aucun cas un chèque en blanc pour le Conseil fédéral lui permettant de contourner l'esprit et les objectifs de la législation sur le matériel de guerre.

J'en viens au résultat de la procédure de consultation. Mon département a reçu 50 prises de position d'autorités et d'organisations. Une majorité d'entre elles, soit 34 contre 16, soutient l'avant-projet de modification. La grande majorité des cantons soutient le projet. De leur côté - ce n'est pas surprenant -, les partis politiques qui ont pris position sont divisés sur la question. Quant aux associations économiques et aux organisations traitant de questions de sécurité, elles sont en faveur du projet. Plusieurs d'entre elles estiment que le projet ne va pas assez loin. Elles proposent d'autres variantes. On peut en citer deux.

La première propose de supprimer le critère d'autorisation relatif au conflit armé interne ou international. Ces associations estiment que la combinaison du droit de la neutralité, des sanctions, des régimes de contrôle internationaux et du critère d'autorisation relatif au respect des droits humains est suffisamment complète pour empêcher la livraison d'armes [PAGE 503] suisses dans des pays non souhaités. En procédant de la sorte, selon elles, une compétence dérogatoire ne serait plus nécessaire.

Dans une deuxième variante, ces associations proposent que le critère d'autorisation relatif au conflit armé interne ou international ne s'applique pas aux pays figurant à la fameuse annexe 2 de l'ordonnance sur le matériel de guerre. Ce sont les pays qui disposent d'un régime de contrôle à l'exportation similaire à celui de notre pays. Le Conseil fédéral pourrait néanmoins décider de ne pas autoriser certaines exportations vers ces pays si un tel refus protégeait les intérêts de la politique étrangère ou de sécurité du pays. L'idée ici est donc d'inverser la logique de la compétence dérogatoire. D'ailleurs - j'y reviendrai -, cette variante a été reprise par la CPS-E, mais en allant encore plus loin, puisque les trois autres critères de refus impératifs relatifs aux droits humains, aux risques d'utilisation contre la population civile et aux risques de détournement ne s'appliqueraient pas non plus aux pays figurant à l'annexe 2.

Enfin, les organisations de la société civile qui sont opposées au projet ont pris position. Le Groupe pour une Suisse sans armée a, déjà annoncé dans sa prise de position qu'il lancerait un référendum si le projet était accepté par le Parlement.

Sur la base de ces résultats, après réflexion, le Conseil fédéral a donc décidé de transmettre le message aux Chambres fédérales sans variante, maintenant ainsi le projet de modification tel que proposé quasiment mot pour mot dans la motion 23.3585, "Modification de la loi sur le matériel de guerre". En effet, la motion reprend mot pour mot le contre-projet à l'initiative correctrice que le Conseil fédéral avait formulé. Le Conseil fédéral vous laisse ainsi le soin - à vous, membres des Chambres fédérales - de décider si vous souhaitez restreindre ou étendre le champ d'application de la compétence dérogatoire à lui octroyer ou maintenir le projet tel qu'il vous est proposé. La variante proposée par la majorité de votre commission va un peu dans les deux sens. En effet, elle va à la fois plus loin dans un sens et à la fois moins loin que la compétence dérogatoire - j'y reviendrai durant la discussion par article.

Pour conclure ce débat d'entrée en matière, si vous vous en souvenez, en 2021, lors du traitement de l'initiative correctrice, le Conseil fédéral avait déjà clairement souligné l'importance de pouvoir disposer d'une compétence dérogatoire vu l'instabilité croissante de la situation géopolitique et sécuritaire. Depuis, force est de constater que cette instabilité n'a fait qu'augmenter : guerre en Ukraine, conflits - au pluriel - au Moyen-Orient, tensions militaires autour du statut de Taïwan, effritement majeur du soutien des États-Unis à l'architecture sécuritaire du continent européen et encore, tout récemment, regain de tensions entre l'Inde et le Pakistan. Force est de constater que le risque de conflit a augmenté à l'échelle globale et que même des États occidentaux qui constituent l'essentiel de la clientèle de l'industrie d'armement suisse pourraient, eux aussi, à l'avenir, être impliqués dans des conflits armés. Dans ce contexte, le Conseil fédéral estime qu'il est primordial que le Parlement lui octroie une compétence dérogatoire en matière d'exportation de matériel de guerre, afin qu'il dispose d'une marge de manoeuvre lui permettant de réagir rapidement et de façon exceptionnelle - j'insiste, exceptionnelle - aux réalités géopolitiques et sécuritaires actuelles.

Si, demain, un pays européen considéré comme un partenaire économique et sécuritaire important de la Suisse entre dans un conflit armé et que le Conseil fédéral ne dispose pas d'une telle compétence dérogatoire dans la législation sur le matériel de guerre, les exportations d'armement, mais aussi de leurs composants, vers ce pays ne pourraient plus être autorisées du tout. Ce n'est qu'avec cette compétence dérogatoire que le Conseil fédéral pourrait déroger aux critères d'autorisation relatifs aux conflits armés, ce qui lui permettrait de procéder à une pesée d'intérêts pour autoriser certaines exportations qui ne contreviennent pas aux droits de la neutralité. Autrement dit, une telle interdiction pourrait entraîner des conséquences importantes pour les intérêts de la Suisse en matière de politique de sécurité et de politique extérieure, et ce n'est qu'avec cette compétence dérogatoire que le Conseil fédéral pourrait réagir de manière appropriée et rapide à de nouvelles circonstances en matière de politique de sécurité, toujours dans les limites fixées par le droit international et les obligations qui en découlent.

Pour toutes ces raisons, je vous invite, au nom du Conseil fédéral, à entrer en matière et à approuver le projet de modification de la loi fédérale sur le matériel de guerre.

Je reviendrai sur les différentes propositions dans la discussion par article, mais j'aimerais peut-être déjà répondre à la conseillère aux États Franziska Roth : en cas de conflit armé, seule une décision du Conseil de sécurité de l'ONU permettrait à la Suisse de déroger au droit de la neutralité tel qu'il est défini aujourd'hui et tel qu'on l'applique. Cela a été clarifié par le Conseil fédéral dans un rapport sur la neutralité publié en 2022.

Je veux encore vous donner un exemple qui a été évoqué durant la discussion, pour illustrer l'utilité de cette compétence dérogatoire. Le cas de la guerre menée en Irak par les États-Unis en 2003 est un bon exemple du passé. Si vous vous souvenez, à l'époque, les États-Unis avaient clairement fait savoir qu'ils n'accepteraient pas une interdiction d'exportation du matériel de guerre en provenance de la Suisse. En particulier, des entreprises suisses produisaient des pièces d'ailes et d'autres parties pour l'avion de combat américain F/A-18 en raison des obligations de compensation liées à l'acquisition de cet avion par la Suisse. En conséquence, à l'époque, le Conseil fédéral avait rendu possibles toutes les exportations de matériel de guerre par des entreprises privées suisses, à condition que ces exportations ne contribuent pas à l'opération militaire américaine et qu'elles ne dépassent pas la moyenne habituelle des exportations. À l'époque, cette pratique était possible, car, entre autres, les critères d'exclusion interdisant toute exportation dans un pays impliqué dans un conflit armé n'existait pas dans l'ordonnance sur le matériel de guerre. Les critères d'exclusion ont été ajoutés dans l'ordonnance sur le matériel de guerre en 2008, avant d'être transférés dans la loi en 2022, à la suite de la mise en oeuvre du contre-projet relatif à l'initiative correctrice. Cela veut dire, concrètement, que si ce même cas se produisait aujourd'hui, avec les dispositions en vigueur de la loi fédérale sur le matériel de guerre, une telle pratique serait exclue. Ce n'est qu'avec une compétence dérogatoire telle que nous vous la demandons, que la Suisse pourrait, je le répète, réaliser cette pesée d'intérêts pour déterminer quelles livraisons pourraient encore éventuellement être autorisées, pour autant, naturellement, que toutes les autres conditions que j'ai évoquées soient remplies.

Voilà ce que je voulais vous dire. Je vous prie d'entrer en matière sur le projet et je reviendrai sur les différentes propositions pendant la discussion par article.