Stähelin Philipp · Ständerat · 2003-09-15

Wortprotokoll

Die Schaffhauser Verfassung sieht vor, dass das Volk gegen Verwaltungsakte des Kantonsrates das Referendum ergreifen kann oder dass solche Beschlüsse via Gesetz auch obligatorisch dem Referendum unterstellt werden können. Das ergibt sich aus Artikel 32 Buchstaben h und i und Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe f, je in Verbindung mit Artikel 52 Absatz 3 der Verfassung: Wichtige Verwaltungsentscheide können dem Kantonsrat durch das Gesetz übertragen werden. Diese Kantonsratsentscheide werden wiederum, wie gesagt, über Gesetz oder Parlamentsbeschluss fakultativ oder obligatorisch dem Volk unterbreitet. Ausdrücklich entscheidet so der Kantonsrat schon von Verfassung wegen - Artikel 57 Absatz 1 Buchstabe g - über "Verleihung, Änderung, Erneuerung und Übertragung wichtiger Konzessionen". Dies betrifft sicher auch den Bereich der Eigentumsgarantie und damit auch ein Grundrecht. Die Schaffhauser Verfassung führt damit ein Verwaltungsreferendum ein, wie es andere Kantone auch kennen - etwa seit Einführung der neuen Kantonsverfassung auch mein eigener Kanton Thurgau. Auch auf Bundesebene ist die Einführung des Verwaltungsreferendums für einzelne Bereiche - etwa für Konzessionen für Kernkraftwerke - im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung intensiv diskutiert worden.

Am 9. Juli 2003 hat sich bekanntlich das Bundesgericht zu Fragen der Einbürgerung geäussert und entschieden, dass in diesem Bereich Volksabstimmungen an der Urne verfassungswidrig seien, da Verwaltungsakte begründet werden müssten und die Stimmbürger der Begründungspflicht an der Urne nicht nachkommen könnten. Ich möchte jetzt nicht explizit näher auf die Bürgerrechtserteilung eingehen, und - das ist auch ganz klar, das möchte ich klar gesagt haben - ich möchte auch nicht in eine unbedarfte Richterschelte verfallen; darum geht es mir nicht, das Bundesgericht hat sicher nach bestem Wissen und Gewissen entschieden. Aber ich möchte darauf aufmerksam machen, dass dieser Bundesgerichtsentscheid für das Verwaltungsreferendum durch das Volk, insbesondere an der Urne, aber wohl auch in der Gemeindeversammlung, erhebliche Folgen haben kann. Ich meine, es ist deshalb nötig, die Konsequenzen der bundesrichterlichen Überlegungen, aber auch mögliche Entwicklungen rasch zu prüfen.

Vorweg ist dabei zuzustimmen, dass die Bürgerrechtserteilung grundsätzlich einen Verwaltungsakt darstellt - wenn auch einen Verwaltungsakt mit grossem politischem Gehalt, das ist sicher so -; es geht um einen Verwaltungsakt, und die Bürgerrechtserteilung begründet in Anwendung des Bürgerrechtsgesetzes Rechte und Pflichten. Sie hat auch Verfassung und Gesetzesbestimmungen einzuhalten. Ein Anspruch auf Einbürgerung besteht in der Regel nicht, wohl aber auf die Einhaltung insbesondere der einschlägigen Verfahrensbestimmungen. Hier hakt nun das Bundesgericht ein: Es leitet aus der Verfassung das Recht auf Begründung des Entscheides ab bzw. die Pflicht, den Entscheid zu begründen, und zwar generell, aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör und für die Bürgerrechtserteilung zusätzlich aus dem Diskriminierungsverbot, und stellt fest, dass die Stimmbürger dieser Begründungspflicht an der Urne nicht nachkommen können.

Die Ausführungen des Bundesgerichtes - so weit, so gut - scheinen aber indessen auch weit über die Fragen der Bürgerrechtserteilung hinauszugehen, wenn es lediglich Volksentscheide als unproblematisch ansieht, die Sachgeschäfte oder die Gesetzgebung zum Inhalt haben und, wie ich das aus der Zeitung wörtlich nehme, "die alle Bürger des Gemeinwesens potenziell gleichermassen betreffen". Damit, meine ich, wird künftig insbesondere vor allem auf der Gemeindestufe - und dort in den kleineren Gemeinden - eine erhebliche Anzahl von Geschäften dem Volksentscheid entzogen. Auf der einen Seite dürften etwa die Wahl einzelner Beamtungen oder eines Gemeindeschreibers, Zonenplanänderungen auch für einzelne Grundstücke oder Konzessionserteilungen nicht mehr Gegenstand von Volksentscheiden sein. Auf der anderen Seite haben verschiedene Kantone in den letzten Jahren - ich habe es erwähnt - die Möglichkeit so genannter Verwaltungsreferenden eingeführt. Damit soll der Entwicklung Rechnung getragen [PAGE 726] werden, dass gewisse Verwaltungsakte, etwa Bewilligungen für industrielle Grossanlagen, energiewirtschaftliche Konzessionen, Konzessionen für den Bergbau oder zur Lagerung von Stoffen im Erdinnern, oft als bedeutsamer erachtet werden als gesetzliche Regelungen. Auch hierbei kann es durchaus um Grundrechte, eben z. B. um die Eigentumsgarantie Betroffener, und um Verfahrensgarantien gehen.

Werden diese Entwicklungen in eine durchaus gute Richtung nun höchstrichterlich abgeblockt? Diese Frage ist zu klären. Will man aber künftig dem Volk die Zuständigkeit zu Verwaltungsakten offen halten - und ich will dies -, so ist ernsthaft zu prüfen, ob nicht auf Verfassungsebene klar festzuhalten sei, dass für Volksentscheide keine Begründungspflicht gilt.

Persönlich bin ich bisher, vor dem Entscheid des Bundesgerichtes, immer davon ausgegangen. Sie können sich vielleicht erinnern: Anlässlich der Bürgerrechtsdebatte habe ich mich im Ständerat dazu geäussert. Ich zitiere mich einmal selbst: "Für mich ist aber" - bei der Einführung eines Beschwerderechtes, wofür ich eintrat - "entscheidend, dass die Anfechtbarkeit im Wesentlichen auf die Frage der Willkür beschränkt bleibt und dass Entscheide von Gemeindeversammlungen - ich möchte das festhalten - nach wie vor nicht begründet werden müssen. Es herrscht hier keine Begründungspflicht." (AB 2003 S 631) Das waren meine Ausführungen. Das Bundesgericht hat sich damit natürlich nicht auseinander setzen müssen.

Das Bundesgericht hat nun einen anderen Weg eingeschlagen. Gilt er für alle Verwaltungsakte durch das Volk? Die Frage stellt sich. Die Schaffhauser Verfassung sieht solche vor und geht wohl davon aus, dass diese keiner Begründungspflicht unterliegen. Der Bundesrat sieht das in seiner Botschaft ebenso, wobei die Prüfung durch die Verwaltung natürlich noch vor dem Bundesgerichtsentscheid erfolgt ist. Ich meine auch, dass die einschlägigen Bestimmungen der Kantonsverfassung durchaus auch bundesverfassungskonform ausgelegt werden können, und das ist ja notwendig für unsere Gewährleistung. So werden dann eben Konzessionserteilungen allenfalls nicht dem Volksreferendum unterstellt, während andere Grundsatzentscheide des Kantonsrates ohne den Charakter eines Verwaltungsaktes nach wie vor dem Volksreferendum unterstellt werden könnten.

Die Gewährleistung der Schaffhauser Kantonsverfassung kann heute also durchaus erfolgen. Trotzdem müssen wir Klarheit darüber schaffen, ob künftig Verwaltungsakte vom Volk noch getroffen werden können oder eben nicht.

In der Kommissionssitzung konnte uns Herr Vizedirektor Mader vom Bundesamt für Justiz - ich resümiere ihn hier - noch nicht ganz klar sagen, ob diese Bestimmungen noch vereinbar seien mit der neuen Rechtsprechung des Bundesgerichtes oder nicht. Er meinte dann, man solle diesen Bundesgerichtsentscheid nicht überspannen und befürchten, die Grundsätze, die dort entwickelt worden seien, würden dann für alle Bereiche gelten und könnten allenfalls zur Einschränkung des Verwaltungsreferendums führen. Diese Bundesgerichtsentscheide zu den Fällen Zürich und Emmen seien in einem doch engen, spezifischen Kontext entstanden, und ihre Tragweite solle auf den Bereich beschränkt werden, für den sie getroffen wurden. Es schien Herrn Mader verfrüht, jetzt eine Würdigung dazu vorzunehmen, welches die Konsequenzen des Zürcher Entscheides für die Frage des Verwaltungsreferendums seien. Das Bundesgericht - so Herr Mader weiter - solle die Gelegenheit haben, sich zu dieser Frage etwas expliziter zu äussern. Die Aufforderung sei ergangen, das Bundesgericht werde den Hinweis auch erhalten haben, dass hier eine Lücke in der Argumentation bestehe; es werde sich überlegen müssen, ob und wie diese Lücke geschlossen werden könne.

Ich muss gestehen: Ich kann das nicht so einfach sehen. Wenn wir jetzt dem Bundesgericht die Gelegenheit geben, diese so genannte Lücke zu schliessen, dann kann diese Lückenschliessung natürlich in beide Richtungen gehen. Ich will aber, dass Volksentscheide - etwa über Konzessionserteilungen, in Schaffhausen vielleicht den dort so wichtigen Rhein und seine Nutzung betreffend - weiterhin möglich sind.

Ich bitte hier um Antworten und behalte mir gegebenenfalls vor - ich muss das sagen -, mit einem Vorstoss Klarheit in dem Sinne zu schaffen, dass Entscheide des Volkes, wenn man das, sofern es nötig ist, klipp und klar gesetzgeberisch bzw. rechtsetzend sagt, keiner Begründung bedürfen.