Leuthard Doris · Nationalrat · 2004-05-05

Wortprotokoll

Vom Asylgesetz geht es lückenlos über ins Ausländergesetz. Diese Unterscheidung ist wichtig, und diese Debatte wird ebenso wichtig sein wie die Diskussionen zum Ausländergesetz. Sie wissen, dass das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer aus dem Jahr 1931 stammt. 1982 scheiterte ein neues Gesetz ganz knapp in der Volksabstimmung. 1998 setzte der Bundesrat erneut eine Expertengruppe ein, mit dem Auftrag einer Totalrevision. Er tat dies aus folgenden Gründen:

1. Eine Revision ist nötig, weil wichtige Bestimmungen des Ausländergesetzes in Verordnungen des Bundesrates enthalten sind, was heute allgemein als Legitimationsmangel betrachtet wird.

2. Migration ist je länger, je mehr eine Querschnittsaufgabe. Der Arbeitsmarkt, asylrechtliche Überlegungen, demographische Elemente, entwicklungspolitische Gründe und die Aussenpolitik spielen eine wesentliche Rolle. Migration hat sich auch zu einem weltweiten Phänomen entwickelt, von dem Europa und die USA besonders betroffen sind.

3. In den vergangenen Jahren hat sich zunehmend gezeigt, dass die Zuwanderung in die Schweiz mit dem heutigen Gesetz nur ungenügend gesteuert werden kann. Per August 2003 betrug der Ausländeranteil 20 Prozent. Er hat innert einem Jahr um 25 832 Personen zugenommen und ist auf 1,462 Millionen Personen gestiegen. Faktum ist, dass das heutige Anag - etwa mit dem Saisonnierstatut und dem Rechtsanspruch auf Umwandlung in eine Aufenthaltsbewilligung nach vier Saisons sowie dem Familiennachzug - mehr Probleme als Lösungen geschaffen hat. Im Schnitt reisen rund 42 Prozent der Ausländerinnen und Ausländer via Familiennachzug ein und nur 25,2 Prozent mit kontingentierter Erwerbstätigkeit, wobei die Zahl der EU-/Efta-Angehörigen rund 56 Prozent beträgt.

4. Immer wieder wurde im Laufe der Jahrzehnte versucht, mit Initiativen Begrenzungen einzuführen, letztmals mit der 18-Prozent-Initiative. Sie wissen, dass die Stimmbevölkerung diese abgelehnt hat, wenn auch nur knapp. Die heute vorliegende Gesetzesvorlage ist daher auch eine Antwort an die Bevölkerung, um bestehende Unzufriedenheiten aufzunehmen.

5. Schliesslich ist eine Revision notwendig, weil wir mit dem Freizügigkeitsabkommen mit der EU für die Staatsbürgerinnen und Staatsbürger aus diesen Ländern den freien Zugang zur Schweiz vereinbart haben. Mit der EU und den Efta-Staaten herrscht Personenfreizügigkeit. Somit hat sich auch das Potenzial an Arbeitskräften für unser Land verzigfacht. Unklar ist noch, wie sich das auswirken wird, insbesondere auch mit den zehn Staaten, die nun seit dem 1. Mai 2004 EU-Mitglieder sind. Sie wissen, hier sind die Verhandlungen noch offen. Aber klar ist, dass mit einer Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf die EU-Oststaaten ein weiterer Markt an potenziellen Arbeitskräften, aber auch ein Millionenmarkt an Menschen, die auf unserem Arbeitsmarkt Stellen besetzen können und eventuell zu niedrigeren Löhnen arbeiten, entsteht; so besteht denn auch eine Angst vor einem starken Zustrom solcher Arbeitskräfte.

Dieses Gesetz regelt denn auch die Zuwanderung aus den so genannten Drittstaaten. Die Zuwanderung steht in einem Spannungsfeld zwischen Niederlassungsfreiheit, persönlicher Freiheit, einem Bedarf an ausländischen Arbeitskräften seitens der Wirtschaft, gesellschaftlicher Akzeptanz, Schwierigkeiten bei der Integration, der Kleinheit unseres Landes und einer Angst vor Überfremdung. Das ist ein Spannungsfeld, das gross ist und sich nicht so einfach lösen lässt, vielmehr ist es hochkomplex. Die einen finden, es habe bereits zu viele Ausländerinnen und Ausländer in unserem Land, andere wollen vielen Menschen die freie Wahl von Wohn- und Arbeitsort ermöglichen und sie an unserem Wohlstand teilhaben lassen. Ausländer werden trotzdem von vielen Bürgerinnen und Bürgern als Bedrohung angesehen; vor allem bei Jugendlichen ist eine Tendenz zu Abwehr und gar Ablehnung festzustellen.

Tatsache ist, dass rund eine Million der ausländischen Personen heute eine Niederlassungsbewilligung besitzen, sie leben also seit Jahren in unserem Land. Jeder dritte Schweizer heiratete 2001 eine Frau ohne Schweizer Pass und jede siebte Schweizerin einen Mann ohne Schweizer Pass; rund ein Drittel aller Ehen ist heute binational. Ein Viertel unseres Arbeitsvolumens - das muss immer wieder betont werden - wird von ausländischen Erwerbstätigen bewältigt. Angesichts des Geburtenrückgangs und der demographischen Entwicklung wird tendenziell in Europa ein Kampf um die qualifizierten Arbeitskräfte erwartet.

Die SPK hat zu diesem komplexen Thema zahlreiche Hearings mit Experten, speziell betroffenen Branchen, Migrationsorganisationen, kantonalen Fremdenpolizeien durchgeführt und hat dabei auch die internationale Situation berücksichtigt. Klar ist: Die Schweiz hat zurzeit eine hohe Arbeitslosigkeit, aber angesichts der Demographie und der Tatsache, dass immer weniger Kinder geboren werden, wird sich in ein paar Jahren ein klarer Bedarf an Arbeitskräften abzeichnen. Können wir diese abdecken mit den EU-Staatsangehörigen? Wollen wir das überhaupt, und soll bei uns arbeiten und leben können, wer will? Das sind die zentralen Fragen dieser Vorlage.

Die überwiegende Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer sowie die Kommission sind mit dem Bundesrat zur Auffassung gelangt, dass die Zulassung von Arbeitskräften von ausserhalb der EU und der Efta begrenzt werden muss. Das vorliegende Konzept verfolgt daher ein duales System. Nur wenn keine geeigneten Arbeitskräfte in der Schweiz und aus EU- und Efta-Ländern gefunden werden, können Bewilligungen erteilt werden, und zwar an Führungskräfte, Spezialisten oder andere qualifizierte Arbeitskräfte aus Drittstaaten.

Saisonale oder Branchenbedürfnisse spielen dabei keine Rolle; es zählt das längerfristige gesamtwirtschaftliche Interesse der Schweiz. Dabei wollen wir an der grundsätzlichen Unterscheidung zwischen Kurz- und Daueraufenthaltern festhalten. Neu sollen Drittstaatenangehörige für befristete Aufenthalte - mit oder ohne Erwerbstätigkeit - bis zu einem Jahr eine einheitliche Kurzaufenthaltsbewilligung erhalten. Ohne dass ein Rechtsanspruch besteht, wird eine Verlängerung dieser Bewilligung für insgesamt zwei Jahre möglich sein. Daneben gibt es die zeitlich befristete, aber in der Regel verlängerbare Aufenthaltsbewilligung für Aufenthalte von mehr als einem Jahr. Nach einem Aufenthalt von fünf Jahren soll hingegen ein gesetzlicher Anspruch auf Verlängerung der Bewilligung eingeführt werden, sofern keine Widerrufsgründe gegeben sind.

Die Niederlassungsbewilligung schliesslich gilt wie bis anhin unbefristet und ohne Bedingungen. Neu sollen [PAGE 637] Ausländerinnen und Ausländer einen gesetzlich geschützten Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung erhalten, wenn sie sich zehn Jahre lang ordnungsgemäss mit einer Bewilligung in der Schweiz aufgehalten haben. Das wird umstritten sein. Bei einer erfolgreichen Integration kann die Niederlassungsbewilligung bereits nach fünf Jahren Aufenthalt erteilt werden.

Neuerungen gibt es in einem zweiten Bereich, beim Familiennachzug. Sinn und Zweck desselben ist, das Familienleben in der Schweiz zu ermöglichen. Wie bereits gesagt, ist dies einer der wichtigsten Zulassungsgründe. Darunter fallen auch ausländische Ehegatten von Schweizer Bürgerinnen und Bürgern; die Zahl der binationalen Ehen hat, wie ich ausgeführt habe, klar zugenommen. Die heutige Regelung, wonach etwa Saisonniers, Kurzaufenthalter, Stagiaires und Studierende keine Möglichkeit zum Familiennachzug haben, wurde wegen der damit verbundenen Trennung der Familie oft kritisiert. Gerade im Bereich der Aus- und Weiterbildung stösst das auf Unverständnis, da viele Nachbarstaaten eine grosszügigere Praxis kennen. Gerade hoch qualifizierte Arbeitskräfte oder Auszubildende sind oft nur bereit, vorübergehend erwerbstätig zu sein, wenn sie ihre Familie mitnehmen können. Bundesrat und Kommission schlagen Ihnen daher vor, dass auch Personen mit einer Kurzaufenthaltsbewilligung die Möglichkeit zum Nachzug der Familie - ohne Rechtsanspruch - erhalten.

Neu wird im Gesetz auch geregelt, dass der Familiennachzug grundsätzlich innert fünf Jahren zu erfolgen hat. Das macht Sinn, weisen doch Studien klar nach, dass gerade das soziale Umfeld wesentlich zu einer Integration dieser Familienangehörigen beiträgt. Bei Kindern ist es ebenso erwiesen, dass deren Integration umso erfolgreicher ist, je früher sie erfolgt.

Umstritten ist die Einführung des Kriteriums des Zusammenwohnens. Um Härtefälle zu vermeiden, ist vorgesehen, dass das Aufenthaltsrecht der Ehegatten und der Kinder auch nach Auflösung der Ehe oder der gemeinsamen Wohnung weiter besteht, wenn wichtige persönliche Gründe einen weiteren Aufenthalt in der Schweiz erforderlich machen. Diese Lösung entspricht weitgehend dem vom Nationalrat gutgeheissenen Vorschlag zur parlamentarischen Initiative Goll 96.461, "Rechte für Migrantinnen".

Ein Kernelement der Vorlage bildet zudem die Förderung der Integration Zugewanderter. Die Integration wird erstmals gesetzlich verankert, und es wird ihr damit ein Stellenwert zugemessen. Auch das hat die Kommission klar befürwortet.

Im letzten Teil der Vorlage schliesslich werden Bestimmungen im Bereich der Missbrauchsbekämpfung und zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung revidiert. Es ist eine Minderheit der Ausländerinnen und Ausländer, welche das Gesetz zu umgehen versuchen oder sich missbräuchlich verhalten. Aber es sind Fälle, die vor allem unsere Bevölkerung bewegen und in einem Rechtsstaat nicht einfach toleriert werden dürfen. Das gilt insbesondere für die Bereiche Schlepperwesen, Schwarzarbeit und Familiennachzug. Konsequenter bekämpft werden mit der Vorlage namentlich die illegale Ein- und Ausreise und die Schlepperkriminalität, auch im Hinblick auf eine gute Zusammenarbeit mit unseren Nachbarstaaten.

Bundesrat und Kommission wollen daher Bestimmungen im Bereich Scheinehe erlassen, wollen härtere Strafen für Arbeitgeber einführen, welche illegal Anwesende beschäftigen, wollen den Widerruf einer Bewilligung bei wiederholter oder massiver Straffälligkeit verstärken, und es soll ein neuer Haftgrund eingeführt werden: Mit diesem soll die Möglichkeit geschaffen werden, dass Ausländerinnen und Ausländer in Ausschaffungshaft genommen werden können, wenn sie die festgesetzte Ausreisefrist nicht einhalten, die Ausschaffung vollziehbar ist und die Behörde die Reisepapiere selber beschafft hat. Neu soll auch die Täuschung der Behörden im Bewilligungsverfahren unter Strafe gestellt werden. Gesuchstellende Personen sollen wahrheitsgetreue Angaben machen. Dieser Mitwirkungspflicht kommt im neuen Ausländerrecht eine zentrale Bedeutung zu. Die richtige Anwendung und die Wirksamkeit all dieser Zwangsmassnahmen werden kontrovers beurteilt. Sie werden zu zahlreichen Anträgen hier im Plenum den politischen Entscheid zu fällen haben.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass dieses neue Gesetz klare Verbesserungen gegenüber dem Status quo bringt: Die Zuwanderung kann besser gesteuert werden, die Rechtsstellung der Zugewanderten wird verbessert und deren Integration gefördert. Aber es wird auch dem Missbrauch konsequenter ein Riegel vorgeschoben als bisher; es wird also mehr Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung angestrebt. Zuwanderung kann man weder mit offenen Türen noch mit verschlossenen Türen regeln. Es ist nach Ansicht der Kommission wichtig, dass wir die gesamtwirtschaftlichen Interessen in den Vordergrund stellen und entsprechend flexibel legiferieren.

Für die Nichteintretensanträge hat die Kommissionsmehrheit kein Verständnis. Sie zementieren den Status quo, und den findet niemand gut; er ist zu verbessern. Wir sind ein Parlament, und die Debatten über die Richtung dieser Vorlage sind hier zu führen; es ist hier zu entscheiden. Die vielen Anträge, die vorliegen, ändern daran nichts. Das hat ja auch bereits die Debatte zum Asylgesetz genügend gezeigt.

Ich bitte Sie daher namens der Kommissionsmehrheit, die Debatte zu führen. Dafür sind wir gewählt. Das ist unsere Aufgabe. Nichteintreten bedeutet Status quo, und das kann nach den diversen Volksentscheiden und den bekannten Problemen niemand wirklich unterstützen, der Volksvertreter sein will. Nichteintreten ist daher keine adäquate Handlung.

Die Kommissionsmehrheit lehnt das ab und empfiehlt Ihnen klar Eintreten auf die Vorlage.