Pfisterer Thomas · Ständerat · 2004-09-22

Wortprotokoll

Dieser Vertrag scheint mir für die Entwicklung der Praxis zum Staatsvertragsreferendum wichtig zu sein. Er ist vielleicht sogar ein gutes Beispiel auf dem Weg zu einer sinnvollen Praxis. Es besteht dabei offensichtlich eine Unsicherheit, wann und in welchen Fällen das fakultative Staatsvertragsreferendum greifen soll. Der Kommissionssprecher hat darauf hingewiesen. Diese Unsicherheit zeigt sich in dieser Session in einer Reihe von Fällen: Bei diesem Vertrag mit Nigeria, anschliessend beim Auslieferungsabkommen mit Frankreich, nächste Woche beim Göteborger Protokoll; es gibt weitere Fälle auf der Traktandenliste dieser Session. Der Bundesrat hat bei einer Motion aus der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates die Gelegenheit, zu diesen Fragen Stellung zu nehmen. Es sei erlaubt, im Hinblick auf diese allgemeine Diskussion, die wir auch in der UREK unseres Rates erlebt haben, einige Bemerkungen anzufügen, weil der Vertrag mit Nigeria die Probleme besonders deutlich zeigt.

Die Unsicherheit in der Anwendung des Referendums weckt nämlich Befürchtungen, dass im Einzelfall nach politischer Opportunität statt nach rechtlichen Kriterien entschieden wird. Es geht um ein "Volks-Recht", nicht um Politik mit dem Referendum. Unser Referendum darf nicht zu einem Machtinstrument werden, wie es das französische Referendum ist. Wir haben in den letzten Monaten die Diskussion in Frankreich verfolgen können. Weder der Bundesrat noch die Bundesversammlung dürfen nach Belieben einen Vertrag für referendumspflichtig erklären oder nicht. Unser Referendum darf nicht für Machtspiele oder Applausübungen missbraucht werden. Das Referendum ist ein Recht des Volkes, [PAGE 481] es beruht auf Rechtsregeln. Wo sie nicht auf der Hand liegen, müssen wir die Lösungen entwickeln, um eben das Belieben möglichst auszuschalten.

Der Nigeria-Vertrag zeigt meines Erachtens den richtigen Weg, aber noch nicht die fertige Lösung. Mit der Volksrechtsreform haben wir das Prinzip der Parallelität verankert. Ob landesintern oder aussenpolitisch, ob Gesetz oder Vertrag: Dem Referendum sollen die "wichtigen" Bestimmungen unterstellt werden; das war die Idee der Volksrechtsreform. Es gilt eben dieser Grundsatz der Parallelität bei der Anwendung von Artikel 164 der Bundesverfassung; aber es geht nur um Parallelität und nicht um Gleichheit. Würde man beim Nigeria-Vertrag den gleichen Begriff der Wichtigkeit anwenden wie bei einem Gesetz, müsste der Vertrag dem Referendum unterstellt werden; das wollte meines Erachtens auch der Kommissionssprecher sagen. Darum stehen wir mit diesem Vertrag an einer Wegscheide; der Kommissionssprecher nickt, er ist offensichtlich auch dieser Auffassung.

Der Bundesrat beantragt trotzdem Nichtunterstellung, weil es, anders als bei einem Gesetz, nicht darauf ankomme, ob einzelne Bestimmungen wichtig seien; entscheidend sei, dass der Vertrag insgesamt nicht wichtig sei und keine neuartigen Bestimmungen enthalte, sondern nur solche, die landesintern schon vorgesehen seien. Seine Meinung, den Nigeria-Vertrag nicht dem Referendum zu unterstellen, begründet der Bundesrat also damit, dass es auf eine Gesamtbetrachtung und auf die Neuartigkeit ankomme; das sind offenbar die Kriterien.

Diese Entscheidungsregel zum Nigeria-Vertrag überzeugt mich, nicht aber die Entscheidungsregel, die der gleiche Bundesrat im Frankreich- oder im Göteborg-Vertrag verwendet. Artikel 164 der Bundesverfassung ist bei Verträgen nur analog anwendbar. Die Verhältnisse liegen bei Vertrag und Gesetz eben nicht gleich, nur analog. Wir müssen die aus der Natur der Sache massgebenden Unterschiede zwischen Gesetz und Vertrag herausarbeiten. Gesamtbetrachtung und Neuartigkeit sind zwei Kriterien; es gibt wohl noch weitere. Ich denke an unsere Diskussion zum Israel-Vertrag, und der Kommissionssprecher hat auf diese Problematik hingewiesen. Offenbar diskutiert man auch in den Verhandlungen mit anderen Staaten über die Referendumsproblematik, und das zeigt auch wieder einen Unterschied zum Gesetz, und zwar einen nicht unproblematischen Unterschied.

Ich ziehe aus dieser Diskussion für den Moment die Schlussfolgerung, es sei dem Bundesrat zu folgen, das Problem müsse aber generell aufgearbeitet werden; es sei insbesondere auch zu prüfen, ob diese Problematik nicht mit einer gesetzlichen Konkretisierung zu klären sei. Ich hoffe, dass die Staatspolitische Kommission unseres Rates diesen Problemkreis einmal generell aufgreift. Diese Bitte wird dann auch nächste Woche seitens der UREK formuliert werden. Ich meine also, es sei hier einzutreten, es sei zuzustimmen, aber wir hätten noch weitere Hausaufgaben zu lösen.