preparatory:AB 48718

Wortprotokoll

Le débat sur les Bilatérales II, et particulièrement celui sur Schengen/Dublin, peut prendre une tournure un tant soit peu dramatique. On entend parler de perte de souveraineté, de perte de sécurité ou d'ouverture des frontières aux criminels internationaux. On incite à la peur; on promeut l'idée que les décisions prises engagent le destin du pays.

Le Conseil fédéral a travaillé, préparé et suivi ces dossiers durant les négociations, au moment de la préparation du message et de la présentation des dossiers au Parlement. Mais, ce matin, j'ai envie de vous dire: la peur et le catastrophisme sont mauvais conseillers.

Bien sûr, les accords bilatéraux sont importants: il s'agit d'accords pragmatiques, dans notre intérêt; ces accords sont bons pour nos places de travail, pour notre sécurité, ils allégeront nos procédures d'asile. Reste qu'il s'agit de la satisfaction de nos demandes à l'égard de l'Union européenne au moyen d'accords sectoriels, et qu'il ne s'agit pas d'un vote sur l'Europe et qu'il n'en va pas de notre destin.

Vous avez étudié ces accords avec attention. Les commissions concernées ont travaillé intensivement et sérieusement. Je vous en félicite et vous en remercie. Je voudrais ici particulièrement féliciter et remercier le président de la Commission de politique extérieure, Monsieur Peter Briner qui, par son style de conduite des travaux à la fois directif et ouvert, a permis que cet énorme travail puisse s'achever rapidement et que les dossiers puissent être débattus aujourd'hui.

Tout à l'heure, vous en avez résumé brièvement les enjeux, au premier chef les enjeux économiques avec, par exemple, l'accord sur les produits agricoles transformés - les droits sur des produits comme le chocolat, les biscuits ou les soupes en boîte seront réduits, ce qui améliorera la compétitivité de ce secteur au plan international. Il en va aussi des places de travail dans le secteur de notre place financière: trois des huit accords - la fraude, Schengen/Dublin, la fiscalité de l'épargne - sont étroitement liés et chacun des trois traite de la question du secret bancaire. Grâce aux négociations menées en parallèle, les solutions qui ont été trouvées sont cohérentes. Schengen et son "opting-out" préserve durablement le secret bancaire en matière d'imposition directe.

En même temps, la Suisse a répondu aux attentes de l'Union européenne en proposant d'introduire une retenue sur les intérêts des capitaux des citoyens européens placés en Suisse, et, dans le domaine de la lutte contre la fraude, elle élargit la coopération en matière d'imposition indirecte. Intérêt économique encore avec le visa Schengen qui bénéficie à l'industrie touristique.

Un autre aspect important pour l'économie mais aussi pour notre sécurité est le fait qu'avec la participation à Schengen, la Suisse ne sera plus une frontière extérieure de l'Espace Schengen et ne sera plus traitée comme telle. Vous vous rappelez très certainement ce qui s'est passé au début du mois de mars de cette année à la frontière à Bâle, lorsque l'Allemagne a décidé de procéder unilatéralement à des contrôles renforcés à la frontière suisse. Je n'insisterai pas, sauf pour dire qu'il ne serait pas responsable de laisser le régime de contrôle aux frontières livré au bon vouloir de nos voisins. Vous le voyez, les Bilatérales II vont au-delà des intérêts purement économiques.

Avec la protection du secret bancaire et la problématique de la frontière extérieure de Schengen, je viens d'aborder l'accord de Schengen/Dublin. Cet accord est quasi l'entrée principale des Bilatérales et il n'est pas étonnant qu'il soit le plus discuté. C'est la raison pour laquelle il est important de bien savoir ce qu'il signifie pour notre pays: il signifie plus de sécurité. Vous avez étudié exhaustivement Schengen et vous savez que peu de choses vont changer pratiquement à la frontière. Il y aura toujours des gardes-frontière, car nous ne faisons pas partie de l'Union douanière européenne. Néanmoins, Schengen offre à notre police des formes de coopération nouvelles et plus efficaces. La connexion à la banque de données de Schengen permet, par exemple, de retrouver plus rapidement les criminels transfrontaliers. L'enjeu est considérable, car si nous n'entrons pas dans le système européen de lutte contre la criminalité avec les supports électroniques mis à disposition, nous risquons une marginalisation progressive dont les seuls bénéficiaires seront finalement les criminels.

Schengen signifie aussi Dublin. Il signifie, avec Dublin, un allègement de nos procédures d'asile. Chacun peut comprendre en effet que si aujourd'hui - et c'est le cas -, les requérants d'asile peuvent déposer une seule demande d'asile dans 27 pays européens, la seule alternative pour une deuxième ou une troisième demande reste la Suisse.

Lorsqu'il s'agit de peser le pour et le contre d'une décision, on ne doit pas seulement se poser la question des conséquences d'une telle décision. On doit aussi chercher à savoir quels effets ne sont pas à attendre d'une telle décision. Je voudrais vous dire une ou deux choses à ce sujet.

D'abord, les Bilatérales II ne mettent pas en jeu la souveraineté de la Suisse; plus précisément, la participation à Schengen/Dublin ne remet pas en cause la souveraineté de la Suisse, et cela pour plusieurs raisons: d'une part, la Suisse peut faire valoir son influence sur le contenu des nouvelles normes en prenant part aux discussions concernant l'évolution de l'acquis futur, et, d'autre part, la Suisse a obtenu des droits qui garantissent sa souveraineté: délai de transition de deux ans, mécanismes de consultation, "opting-out" sur le secret bancaire. Il n'y a donc pas de reprise automatique du droit futur de Schengen.

Ensuite, concernant les visas, c'est vrai qu'en tant qu'Etat Schengen, la Suisse serait tenue de respecter les listes de visas de Schengen, qui sont déjà pratiquement identiques aux siennes. Il serait certes possible de reconnaître unilatéralement les décisions de l'Union européenne quant aux visas, mais avec un certain nombre d'inconvénients sur le plan de la sécurité et de la souveraineté suisse.

C'est fou le nombre de bruits qui courent! Par exemple, on prétend aujourd'hui que les Etats-Unis disposeraient d'une clé d'entrée à la banque de données SIS résultant d'un accord dit de "safe harbor" qui lie Bruxelles à Washington. Cet accord existe effectivement, mais il n'a rien à voir avec Schengen, et le SIS concerne seulement les Etats parties à Schengen.

De plus - toujours sur la question de la souveraineté - la Suisse bénéficie d'une clause consultative qui lui permet d'intervenir pour rendre attentif à d'éventuelles collisions entre les principes fondamentaux de notre Etat de droit - par exemple, le fédéralisme ou la démocratie directe - et les évolutions de Schengen. Cela signifie que des alternatives pourraient être discutées au niveau ministériel.

Enfin, s'il n'est pas envisageable pour la Suisse de reprendre les évolutions futures, alors l'accord pourrait être dénoncé. La Suisse décide souverainement de participer à Schengen et elle peut tout aussi souverainement décider d'en sortir.

Les Bilatérales II ne mettent donc pas en jeu la souveraineté de la Suisse. Pour cette raison, il est clair que les critères définis par la Constitution pour un référendum obligatoire sur Schengen ne sont pas remplis. Tout le monde semble admettre en effet le fait que Schengen n'implique pas l'adhésion à une organisation supranationale au sens de l'article 140 alinéa 1 de notre Constitution, et que Schengen n'est pas un accord de rang constitutionnel qui nécessite des changements importants de l'ordre de notre Etat ou qui occasionne des pertes de souveraineté. En outre, la Constitution fédérale ne prévoit pas la possibilité de choisir le référendum obligatoire. Et je tiens à souligner qu'il en va de l'intérêt du Parlement lui-même de ne pas encourager le déroulement de tels référendums. Si le Parlement décidait de mener un référendum obligatoire sui generis sur Schengen, [PAGE 677] il se verrait demain confronté à des demandes similaires sur d'autres sujets, chaque fois que cela arrangerait l'un ou l'autre parti politique. Il est donc judicieux de respecter ce que prévoit la Constitution. De toute façon, s'ils le désirent, les citoyennes et les citoyens peuvent s'exprimer sur chacun des sept accords soumis au référendum facultatif, y compris sur Schengen/Dublin.

Les Bilatérales II ne mettent pas non plus en jeu nos traditions, en particulier nos traditions liées au tir et à l'armée de milice. Vous y avez veillé puisque, conformément à une proposition issue des travaux de votre commission, les chasseurs, collectionneurs et sportifs seront traités de façon particulière.

Les Bilatérales II ne mettent pas en danger le secret bancaire tel que nous le connaissons en Suisse. Trois dossiers concernent la place financière. L'accord sur la fiscalité de l'épargne comprend trois parties différentes: la première concerne les intérêts sur les capitaux des citoyens européens placés en Suisse. Il prévoit une retenue d'impôts. C'est une solution jugée équivalente à l'échange automatique d'information prévu par l'Union européenne et qui préserve le secret bancaire.

Un autre des aspects de l'accord sur la fiscalité de l'épargne, qui s'exprime sous la forme d'un Memorandum of Understanding, prévoit, dans le cas d'un délit de fraude ou d'un délit semblable, qu'il y ait une collaboration, une amélioration de l'entraide judiciaire. La notion de "tax fraud and the like" ne concerne que les comportements pouvant être qualifiés de fraude en droit suisse. Au surplus, elle sera interprétée et appliquée dans le cadre d'accords bilatéraux à négocier selon les intérêts suisses. L'accord sur la fiscalité de l'épargne, vous le voyez, n'écorne pas notre secret bancaire.

L'accord sur Schengen et celui sur la fraude traitent aussi du sujet "place financière". Au titre de Schengen, l'accord traite plus précisément de l'entraide judiciaire. En vertu de cet accord, la Suisse s'engage à une pleine entraide judiciaire en matière d'imposition indirecte, notamment de droits de douane et de TVA. Ce qui est nouveau, c'est que les mesures de contrainte comme la vue des comptes bancaires peuvent toucher des cas d'évasion si le dommage financier excède 25 000 euros, aux mêmes conditions qu'en droit suisse, et pour autant qu'il y ait demande. C'est ce que l'on appelle le traitement national. Dans la pratique, d'ailleurs, l'entraide judiciaire en matière d'imposition indirecte devrait principalement se développer sur la base de l'accord bilatéral sur la lutte contre la fraude. Je formulerai deux remarques:

1. Si vous dites que nous avons abandonné le secret bancaire, que nous l'avons écorné, alors vous dites en même temps que le secret bancaire en matière d'imposition indirecte n'existe plus en Suisse, et depuis longtemps.

2. Les délits d'imposition indirecte sont très souvent des fraudes. Il faut en effet, notamment pour la TVA, falsifier des documents comptables ou des quittances, la plupart du temps, et à ce moment-là, il s'agit de délits de fraude.

Je dirai que le traitement différencié en matière d'impôt direct et d'imposition indirecte se justifie d'une certaine manière par la philosophie qui est depuis très longtemps la nôtre en pratique suisse. En matière d'imposition directe, on considère que quelqu'un qui remplit lui-même sa déclaration d'impôts peut quelquefois oublier un élément ou un autre sans que cela soit considéré comme une fraude ni punissable d'une peine d'emprisonnement, alors qu'en matière d'imposition indirecte, la philosophie est différente, et cela depuis longtemps en Suisse.

Quant au domaine de l'imposition directe, la Suisse pourra prendre des mesures de contrainte dans le cadre de l'entraide judiciaire, une fois le protocole additionnel sur l'entraide judiciaire européenne entré en vigueur, et si les conditions pour le faire sont remplies. Ce sera le cas pour les délits qualifiés de fraude en droit suisse, mais ce ne sera pas le cas pour les délits d'évasion fiscale, car les conditions de l'article 51 de la Convention d'application de l'Accord de Schengen ne sont pas remplies en l'occurrence; pas d'emprisonnement de six mois minimum. De plus, les tribunaux administratifs, desquels relèvent les délits d'évasion, ne sont pas des tribunaux pénaux.

En plus, l'application du principe de spécialité est expressément mentionné. Et encore, au cas où, un jour, l'article 51 de la Convention d'application de l'Accord de Schengen devrait être modifié et la double incrimination supprimée, la Suisse ne serait pas touchée du fait de l'"opting-out" limité dans le temps. J'ose donc affirmer que la pratique du secret bancaire telle que nous la connaissons aujourd'hui en Suisse n'est pas en jeu dans ce débat.

Je remercie Monsieur David d'avoir soulevé certaines questions. Le Conseil fédéral y a répondu par écrit et je suppose que vous y reviendrez dans la discussion par article.

Je voudrais dire encore une chose: ce qui n'est pas non plus en jeu, dans ce débat, c'est la question de l'entrée dans l'Union européenne; je veux dire par là que la voie des négociations bilatérales est une voie en elle-même et qu'elle ne préjuge en rien de nos options futures. Pour les uns - par exemple pour les membres du Parti socialiste - les Bilatérales II sont un projet d'ouverture vers l'Union européenne. Pour les autres, ces accords représentent juste le contraire: ils disent qu'avec les accords bilatéraux, on évitera une adhésion à l'Union européenne; et les deux n'ont pas tort puisque les accords qui vous sont soumis laissent toutes les options ouvertes.

Nous avons obtenu, avec ces accords bilatéraux, un optimum qu'il n'était possible d'obtenir que grâce aux compétences de nos négociateurs, grâce à une volonté ferme de notre part à tous, mais grâce aussi à une situation particulière liée à la volonté de l'Union européenne de faire entrer en vigueur, le 1er janvier 2005, sa directive sur la fiscalité de l'épargne.

J'aimerais donc vous lancer un appel ce matin: laissez de côté vos préférences européennes dans le débat sur les Bilatérales II, examinez ces accords et la législation mise en oeuvre de façon pragmatique. Ils sont dans l'intérêt de notre pays, et je vous engage à entrer en matière sur ces huit accords.