Leuenberger Moritz · Bundesrat · 2004-12-09

Wortprotokoll

Zunächst vielen Dank an den Vertreter der Minderheit, der den Standpunkt des Bundesrates eigentlich schon sehr gut dargelegt hat. Ich bin mir bei den Ausführungen des Vertreters der Mehrheit wie ein hinterhältiger Raubritter vorgekommen, der die schweizerische Wirtschaft mit unlauteren Methoden und neuen und höheren Gebühren plündern wolle, und das muss ich zunächst schon etwas zurückweisen.

Unser Motiv für diese Vorlage haben wir sowohl in der Botschaft als auch in der Kommissionsarbeit dargelegt. Wir möchten Gebühren, die schon längst erhoben werden, und andere Gebühren, für deren Erhebung wir einen entsprechenden Auftrag vom Parlament haben, auf eine saubere gesetzliche Grundlage stellen.

Wenn Sie auf die Vorlage nicht eintreten würden, ginge sie nicht zurück an den Absender, sondern sie ginge zunächst einmal in den Nationalrat; das möchte ich richtig gestellt haben. Erst wenn er sich diesem Beschluss anschliessen würde, ginge sie zurück an den Absender. Aber wenn der Zweitrat auf die Vorlage eintreten würde, gäbe es zunächst einmal ein nicht sehr "fruktuöses" Pingpong darüber, ob jetzt eingetreten werden soll oder nicht.

Eine weitere Vorbemerkung: Sie haben eine Vernehmlassung zu dieser Vorlage gewünscht. Wir sind der Auffassung, dass zwar eine Vernehmlassung durchgeführt werden muss. Aber dies soll erst dann geschehen, wenn man weiss, welche Gebühren das sind und wie hoch diese Gebühren sind - das schlagen wir in dieser Vorlage gar nicht vor, wir schlagen hier nur die gesetzliche Basis vor. Wenn nachher Gebühren verändert werden sollten, die schon längst erhoben werden oder eben in Ihrem Auftrag, wie im Luftfahrtbereich, neu erhoben werden sollen, dann würden wir selbstverständlich eine Vernehmlassung machen. Erst dann können die Betroffenen sagen, was sie davon halten.

Nun zum Argument des Raubzuges auf die Wirtschaft: In einem einzigen Bereich streben wir Mehreinnahmen an, das sind die 5 Millionen Franken beim Bazl. Der Vertreter der Minderheit hat es gesagt: Das ist eine Folge des NLR-Berichtes, der seinerseits eine Folge der Katastrophe von Überlingen ist, wo wir eine massive Aufstockung im Sicherheitsbereich im Bazl beschlossen haben. Das ist in der heutigen Zeit nicht leicht. Ich danke Ihnen nochmals dafür, dass Sie dieser Personalaufstockung in dieser schwierigen Zeit zugestimmt haben. Aber Sie haben dort gesagt, ein Teil der Kosten sei mit solchen Gebühren einzuholen. Sie haben auch budgetrechtlich vorgesehen, dass nicht alles via Steuergelder bezahlt wird. Wir sind da einer Meinung. Nur wollen wir jetzt für diesen Teil der Mehreinnahmen, die Sie von uns verlangen, eine saubere Rechtsgrundlage schaffen.

Was die Verfassungsgrundlage betrifft, wie sie Herr Pfisterer für solche Gebühren verlangt hat, verweise ich darauf, dass das Bundesamt für Justiz diese Frage im Zusammenhang mit der Versicherungsaufsicht geprüft hat. Es ist zum Schluss gekommen, dass die Erhebung von Aufsichtsgebühren möglich ist, wenn die sachliche Kompetenz beim Bund liegt; der Bundesrat bestimmt ja am Schluss die Höhe der Gebühren. Sie haben sich dieser Rechtsauffassung bereits mehrfach angeschlossen.

Das jüngste Beispiel dafür ist das revidierte Kernenergiegesetz. Da waren Sie alle dabei, das ist ein ganz frisches Gesetz. Dort wird der Bundesrat in Artikel 83 ganz ausdrücklich zur Erhebung von Aufsichtsabgaben ermächtigt. Wir haben diesen Artikel im Zusammenhang mit dieser Vorlage gebracht; ich komme noch darauf zurück. Als wir sahen, dass es vielleicht besser sei, eine saubere rechtliche Grundlage zu machen, sahen wir auch, dass das einzelne Gesetze plus das Kernenergiegesetz betrifft. Da dieses ohnehin in Revision begriffen war, haben wir dort diesen Artikel vorgesehen.

Eine weitere politische Konsequenz der Argumentation jener, die gegen solche Gebühren sind, ist folgende: Obwohl wir sie in anderen Bereichen ja bereits erheben - Kernenergiegesetz, aber auch auf der Schiene, beim Bundesamt für Verkehr; ich komme nachher noch darauf zurück -, möchten Sie in Wirklichkeit, dass diese Staatstätigkeit vom Staat selber bezahlt wird. Da muss ich einfach sagen, dass das Steuergelder sind. Wenn sie nicht via Aufsichtsgebühren erhoben werden, sind es Steuergelder, und das erachten wir als nicht gerecht. Denn eine Aufsichtsabgabe soll die Tätigkeit des Staates, die er leisten muss, decken, und das sollen gemäss Verursacherprinzip diejenigen bezahlen, die dann auch davon profitieren, und nicht die Steuerzahler.

Wenn es dann nämlich um die Frage von Steuern und Steueransätzen geht, so sagt man ausdrücklich, das solle doch nicht die Allgemeinheit bezahlen! Der Aufwand, der hier geleistet wird, wird eben nicht von jedermann verursacht, sondern von einem bestimmten Ausschnitt aus der Allgemeinheit, von den Adressaten dieser staatlichen Normen. Der Staat erlässt Normen bezüglich Sicherheit und Wirtschaftlichkeit; das Bundesamt für Zivilluftfahrt muss also zum Beispiel darüber wachen, ob die Wirtschaftlichkeit der Luftfahrtgesellschaft für ein Jahr so sicher ist, dass die Betriebsbewilligung erteilt werden kann. Diese Aufsicht sollen diese Fluggesellschaften bezahlen und nicht der Steuerzahler. Das ist eine Folge des Verursacherprinzips, das Sie, wenn wir über die Sache selbst gesprochen haben, ja immer hochgehalten haben.

Wir wollen das Eisenbahngesetz, das Luftfahrtgesetz, das Personenbeförderungsgesetz, das Rohrleitungsgesetz und das Elektrizitätsgesetz ändern. Das Kernenergiegesetz haben wir schon geändert. Der Anlass dazu ist folgender: Als wir die bundesrätliche Gebührenverordnung ändern wollten, die sich auf das Luftfahrtgesetz stützte, sagte uns das Bundesamt für Justiz in der Ämterkonsultation, wir sollten dringend die rechtliche Grundlage dieser Gebühren überprüfen, diese sei nicht ganz wasserdicht. Das hat dann ergeben, dass effektiv sechs Gesetze verbessert werden sollen. Eines haben Sie schon verbessert, jetzt ginge es um die fünf anderen.

Zunächst einmal geht es darum, dass in diesen Gesetzen Blankovollmachten an den Bundesrat drin sind, die rechtsstaatlich als etwas fragwürdig angeschaut werden können. Im Luftfahrtgesetz steht beispielsweise einfach: "Das Nähere bestimmt der Bundesrat; insbesondere setzt er die zu erhebenden Gebühren fest." So steht das im Gesetz. Jetzt können Sie sagen: Ja, benützt doch das! Aber das empfinden wir heute rein rechtsstaatlich als unvollkommen. Wir möchten, dass der Gesetzgeber die Leitplanken, die Präzisierungen, machen kann. Wir riskieren sonst, dass irgendeinmal dereinst ein findiger Anwalt uns vor das Bundesgericht schleppt, und dann bricht das Ganze in sich zusammen, weil das Bundesgericht sagt, das sei eine zu pauschale, eine zu generelle Norm.

Was die Erhebung von Konzessionsabgaben betrifft, nenne ich auch zwei Beispiele aus der Luftfahrt: die Konzession für den Bau und den Betrieb eines Flughafens und die Streckenkonzessionen. Es ist bis heute noch niemand auf die Idee gekommen zu sagen, der Staat müsse seine Monopolrechte verschenken, und es galt bisher als selbstverständlich, dass der Bund für die Verleihung solcher Konzessionen eine Entschädigung verlangt. Das haben wir ja auch seit je getan.

Wie gesagt, wir haben es bis jetzt getan, und es ist alles gut gegangen. Aber insbesondere nach dieser Diskussion könnten sich all die arbeitslosen Rechtsanwälte sagen - wir wissen es, die sitzen zu Hause, lesen das Amtliche Bulletin und sehen dann: Ah, der Bundesrat hat selbst zugegeben, das sei etwas wacklig -: Da machen wir mal einen Versuch, eine Sammelklage ans Bundesgericht. Dann haben wir den Salat! Deswegen kommt mir das auch etwas merkwürdig vor. Wir wollten eine saubere Rechtsgrundlage und geben zu, [PAGE 847] hier sollte etwas verbessert werden. Wenn Sie uns jetzt wieder nach Hause schicken, dann kann das ganz bös enden.

Zur prekären Grundlage für die Aufsichtsabgaben: Hier geht es darum, dass eine Aufsichtstätigkeit - die sich nicht, wie es bei konkreten Gebühren der Fall ist, auf eine einzige tatsächliche Handlung beschränkt und deswegen ganz genau zugeordnet werden kann, sondern die eine generelle Aufsichtstätigkeit über die Branche ist - überwälzt werden kann. Ich nenne beispielsweise die Überwachung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit einer Fluggesellschaft: Das Bazl wurde seinerzeit sehr kritisiert; man hat gesagt, das Bazl hätte besser überwachen müssen, in welcher Situation die damalige Swissair vor dem Grounding gewesen ist. Heute ist hier ein gutes Controlling aufgebaut.

Aber worin besteht dieses wirtschaftliche Controlling? Es besteht eben nicht nur in einem stetigen direkten Kontakt mit der entsprechenden Fluggesellschaft, sondern auch in der Beobachtung anderer Fluggesellschaften, in der Beobachtung dessen, was mit der analogen Bestimmung in der Europäischen Union geht, in der Beobachtung der Wirtschaftslage weltweit, vielleicht auch in einem Fortbildungskurs usw. Das ist eine ganz allgemeine staatliche Tätigkeit, deren Kosten nur in etwa beziffert werden können. Aber sie müssen in etwa beziffert werden, und sie werden nachher auf die betreffende Branche überwälzt und dort je nach Anteil am Markt prozentual zugeteilt. Das haben wir bis jetzt so gemacht, und es ist nie bestritten worden. Das Einzige, was wir wollen, ist eine bessere Rechtsgrundlage.

Das Bundesamt für Verkehr erhebt bereits seit langem solche pauschalisierten Aufsichtsabgaben; der Ertrag beträgt etwa eine Million Franken. Niemand hat hier reklamiert. Würden wir jetzt sagen, das sei an und für sich nicht richtig, müssten wir eigentlich auch das infrage stellen.

Ich ersuche Sie, uns zu helfen, hinter diese Rechtsunsicherheit einen Schlusspunkt zu setzen. Wenn Sie mit einzelnen Anträgen von uns nicht einverstanden sind, dann kann die Kommission das nachher noch ändern. Aber damit sie das tun kann, möchte ich Sie doch bitten, zunächst einmal auf die Vorlage einzutreten.