Pfisterer Thomas · Ständerat · 2004-12-09

Wortprotokoll

Ich habe Ihnen den Nichteintretensantrag der Mehrheit zu begründen. Es geht um folgendes Anliegen: Die Steuermittel werden knapper, also sucht der Bundesrat andere Wege, um sich Mittel zu beschaffen. So ist die Vorlage entstanden. Gemäss Botschaft soll nun die fehlende Grundlage dazu in einem Gesetz geschaffen werden; damit blendet die Botschaft die Verfassungsprobleme aus. Diesbezüglich bestehen vorab drei Einwände:

1. Es muss ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt werden, und die Kantone müssen einbezogen werden.

2. Inhaltlich geht es um einen Eingriff in das Steuersubstrat der Kantone.

3. Es geht um eine neue steuerähnliche Abgabe für Private "durch die Hintertüre", wie es gesagt worden ist.

Wenn wir die Vorlage gutheissen, dann gibt es künftig zwischen den "normalen" Gebühren und den "allgemeinen" Steuern eine dritte Kategorie steuerähnlicher Abgaben. Der Bundesrat nennt sie Aufsichtsabgaben. Es geht nicht nur um Eisenbahn, Luftfahrt und Energie; die Vorlage bedeutet, dass künftig immer dann, wenn wir eine Aufsicht einrichten, ein Anlass geschaffen wird, eine neue steuerähnliche Abgabe einzuführen.

Geplant ist eine neue Steuer. Unbestritten darf der Bund sowohl herkömmliche Gebühren wie auch Steuern erheben. Die Gebühr ist bekanntlich ein Entgelt für eine besondere Leistung, für einen Vorteil, die eine bestimmte einzelne Person erhält, die zurechenbar ist. So muss zum Beispiel ein Bauherr für eine Baubewilligung eine Baubewilligungsgebühr bezahlen. Steuern dagegen sind voraussetzungslos, unabhängig von einer staatlichen Leistung, zu bezahlen, zum Beispiel für den Schulbesuch, auch wenn der Einzelne keine schulpflichtigen Kinder hat. Gebühren unterscheiden sich von Steuern durch das Kriterium der Zurechenbarkeit. Was einer Person, einer Unternehmung individuell zurechenbar ist, darf durch Gebühren finanziert werden. Was nicht zurechenbar ist, fällt unter die Steuern. Man kann untechnisch sagen, es gelte das Verursacherprinzip, das Kausalprinzip. Wo eine einzelne Person als Verursacher vorhanden ist, darf an sich eine Gebühr, sonst dürfen nur Steuern erhoben werden.

Die Vorlage will hier generell Aufsichtsabgaben einführen und damit allen Beaufsichtigten zusammen, also einer Gruppe von Unternehmen, jene Aufsichtskosten belasten, die keinem einzelnen Verursacher zugerechnet werden können. Mit dem Verursacherprinzip hat das also nichts zu tun. Das heisst im Klartext, dass der Bundesrat eine neue Steuer einführen will. Man kann die geplanten Aufsichtsabgaben zu den sogenannten Kostenanlastungssteuern im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der Lehre zählen.

Damit müssen wir uns die Frage stellen, ob die Voraussetzungen für solche steuerähnlichen Aufsichtsabgaben erfüllt seien. Der Bundesrat beruft sich auf ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz aus dem Jahr 1999. Dieses verneint grundsätzlich die Kompetenz des Bundes, Aufsichtsabgaben zu erheben. Es anerkennt sie indessen für drei Bereiche: jene der Banken- und der Versicherungsaufsicht sowie der Unfallverhütung im Strassenverkehr. Bei solchen Aufsichtsabgaben, die in diesen drei Bereichen als zulässig erachtet worden sind, genüge ein lockerer Zurechnungszusammenhang zwischen dem Abgabeverwendungszweck und dem Kreis der Abgabepflichtigen sowie eine Begrenzung in der Höhe, also eine Kostenabhängigkeit. Dazu ergeben sich zwei Fragen. Sind erstens die Voraussetzungen dieser hinreichenden Zurechenbarkeit erfüllt? Sind sie zweitens gleich erfüllt wie im Sonderfall der Banken und Versicherungen - dort hat man sie im Wesentlichen damit begründet, dass sie eben aufgrund der Sicherheit des Finanzplatzes Schweiz einen Vorteil hätten -, oder sind sie generell erfüllt?

Die Mehrheit Ihrer Kommission kam zum Schluss, dass die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Die bundesrätliche Begründung überzeugt nicht. Sie beschränkt sich im Kern auf die Aussage, dass die Angehörigen der Gruppe profitieren würden, weil diese Aufsichtstätigkeit Sicherheitsrisiken begrenze sowie Rahmenbedingungen zu sichern helfe. Das waren die beiden Begründungen, auch in der Botschaft: Die Aufsichtstätigkeit helfe, Sicherheitsrisiken zu begrenzen und Rahmenbedingungen zu sichern. Mit dieser Begründung sei die Abgabe dann eben erlaubt, umso mehr, als die Höhe der Kosten begrenzt sei.

Inwiefern die Voraussetzungen dieses Gutachtens erfüllt sind und warum, wo die Kostengrenzen liegen und wie sie bestimmt werden, ist ganz oder teilweise offen. Es gehe also um eine Belastung mit einem Teil der "Gemeinkosten", wie das Bundesamt für Justiz in seinem Gutachten sagt. Es gehe um die Finanzierung jener Teile der Aufsichtstätigkeit, die zu hoch seien für eine Gebührenberechnung und die nicht, wie bei einer Gebühr, einzelnen Personen zugerechnet werden könnten. Die Angehörigen der beaufsichtigten Gruppe von Unternehmen des Eisenbahnwesens, der Luftfahrt, der Energiebranche usw. sollen zusätzlich zu den Steuern die allgemeine Aufsichtstätigkeit mit einer Jahrespauschale finanzieren.

Zugespitzt kann man sagen: Die Lage ist ähnlich, wie wenn die Schulkosten der Gruppe der Eltern auferlegt würden. Man kann sich darüber hinaus fragen, ob die ganze Begründung dieses Gutachtens überhaupt überzeuge. Wenn ja, kann man sich fragen, ob sie sich verallgemeinern lasse, [PAGE 843] auch über den Bereich der Banken, der Versicherungen und der Unfallverhütung im Strassenverkehr hinaus.

Selbst wenn man doch mitmachen wollte, stösst man nach Meinung der Mehrheit Ihrer Kommission auf drei Hindernisse:

1. Diese Aufsichtsabgabe wäre ein Eingriff in das Steuersubstrat der Kantone. Der Bund ist zur Erhebung von Steuern grundsätzlich nur mit einer ausdrücklichen oder spezifischen Verfassungsgrundlage befugt. Die Bundesverfassung listet abschliessend auf, welche Quellen dem Bund zustehen. Diese Liste verhindert die Herleitung von stillschweigenden Besteuerungskompetenzen. Der Bundesgesetzgeber darf nicht einfach frei die Steuern bestimmen, die seiner Meinung nach zur Beschaffung der finanziellen Mittel für die Erfüllung der Bundesaufgaben nötig sind. Eine solche Verfassungsgrundlage fehlt und ist auch nicht stillschweigend in den Sachkompetenzen im Eisenbahnwesen, in der Luftfahrt usw. inbegriffen.

Überschreitet der Bund diese verfassungsmässigen Schranken, so beschränkt er die Kompetenzen und die wirtschaftlichen Möglichkeiten der Kantone, Steuern zu erheben. Am 28. November 2004, also vor wenigen Tagen, haben Volk und Stände mit dem Projekt NFA unter anderem beschlossen, dass der Bund den Kantonen ausreichende Finanzierungsquellen belasse. Bereits im geltenden Recht gibt es eine ähnliche Garantie. Wir sollten heute einen Widerspruch zu diesem Entscheid von Volk und Ständen vermeiden.

2. Es wären neue Abgaben oder Steuern "durch die Hintertüre"; der zweite Sinn dieser Begrenzung des Bundes liegt jedoch gerade im Schutz der Bürgerinnen und Bürger vor überbordenden Steuerlasten. Die Wirtschaftsaufsicht - die Wirtschaftspolizei - stellt eine klassische Staatsaufgabe dar. Wo sie in den Hoheitsbereich des Bundes fällt, ist sie durch normale Gebühren, Kausalabgaben oder Steuern zu finanzieren. Will der Bund neue Kostenanlastungssteuern einführen, steuerähnliche Aufsichtsabgaben, so muss er dafür eine besondere Grundlage in der Verfassung schaffen.

3. Auch wenn wir grundsätzlich auf dem Boden des Gutachtens stehen würden, würden wir eine Einführung dieser Abgabe ohne Vernehmlassungsverfahren und damit ohne öffentliche Diskussion und insbesondere ohne Mitwirkung der Kantone für nicht zulässig erachten. Für die Einführung einer allgemeinen Steuer müsste unbestreitbar eine Vernehmlassung durchgeführt werden.

Aus der Sicht von Demokratie und Rechtsgleichheit sind die hier streitigen steuerähnlichen Aufsichtsabgaben oder Kostenanlastungssteuern noch kritischer zu beurteilen: Bei den allgemeinen Steuern können wir wenigstens davon ausgehen, dass alle Leute gleich davon betroffen sind. Mit diesen Abgaben aber greifen wir eine Minderheit heraus und wollen sie besonders belasten, und dies, obwohl die Angehörigen dieser Gruppe keine ihnen persönlich zurechenbaren Vorteile erhalten. Diese Regelung ist also angesichts des Grundsatzes der Allgemeinheit der Steuern, wie ihn unsere Verfassung umschreibt, ohnehin kritisch zu würdigen. Diese Minderheit kann sich ja kaum wehren. Ist es einmal in einem Bundesgesetz festgelegt, ist ihr der Rechtsschutz abgeschnitten; es gibt auf Bundesebene ja keine Verfassungsgerichtsbarkeit. Umso höher ist die Verantwortung des Parlamentes.

Ein weiterer Punkt aus der Diskussion Ihrer Kommission: Aus der Diskussion um die Luftfahrtsicherheit heraus, aber auch für sich allein lässt sich die Abgabe nicht begründen. In der Diskussion um den Nachtragskredit für die Luftfahrtsicherheit hat der Bundesrat offen und klar auf seine Absicht hingewiesen, Aufsichtsabgaben vorzuschlagen. Ich hatte dieses Geschäft damals im Rat zu vertreten. Heute aber hat sich das Parlament erstmals formell zur Aufsichtsabgabe zu äussern. Es ist richtig, dass in dieser Diskussion immer wieder auf die Möglichkeit der Abgabe hingewiesen wurde; ebenso wurde aber - sowohl im Parlament wie auch in der FK, in der KVF und in der Subkommission der FK - immer wieder entgegnet, dass diese Geldquelle noch unsicher sei. Man kann aus der bisherigen Diskussion keineswegs ableiten, dass diese Abgabe jetzt akzeptiert werden müsse - schon gar nicht gegen die Verfassung. Die Vorteile der allgemeinen Aufsichtstätigkeit kann man auch nicht - wie man es bei den Banken und bei den Versicherungen oder bei der Unfallverhütung im Strassenverkehr kann - den Luftfahrtunternehmen insgesamt zurechnen. An der Luftfahrtsicherheit besteht ja ganz offensichtlich ein weiter gehendes, generelles volkswirtschaftliches, ja staatspolitisches Interesse. Sonst hätten wir vor drei Jahren den Kredit zur Rettung der Luftfahrt nicht bewilligen dürfen.

Darf ich abschliessend meine Schlussfolgerungen anführen und die Frage aufwerfen, welche Alternativen der Bundesrat jetzt hat? Eine erste Schlussfolgerung zum Verfahren: Die Kantone sind einzubeziehen, und es ist ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen. Eine zweite Schlussfolgerung in der Sache: Erstens wäre zu prüfen, ob die Aufsichtsmassnahmen nicht doch über normale Gebühren finanziert werden können. Das ist zum Teil möglich und ist damit - wenn es richtig durchgeführt wird - verfassungsrechtlich unanfechtbar. Zweitens fragt es sich, wenn man auf den Weg von Aufsichtsabgaben einschwenkt, ob die besonderen Voraussetzungen erfüllt sind, die eben erfüllt sein müssen, bevor man solche Abgaben anordnen darf. Verzichten wir darauf, wäre die Frage zu stellen, ob nicht zuerst die Verfassung zu ändern wäre. Das wäre der normale Weg. Wenn wir auf eine Verfassungsänderung verzichten und trotzdem Aufsichtsabgaben anordnen, dann heisst das praktisch, dass wir den Bund generell dazu ermächtigen, überall dort, wo eine Aufsicht eingerichtet wird, solche Abgaben zu erheben. Schliesslich ist selbstverständlich dann noch zu prüfen, ob diese Abgaben im Gesetz genügend festgelegt sind.

Bedenken wir, dass wir zwar direkt Luftfahrt, Eisenbahnwesen und Energie ansprechen und die entsprechenden Unternehmen auch belasten, dass wir darüber hinaus aber eine Türe bezüglich dessen auftun, was über diese Bereiche hinausgeht. Wenn heute schon derartige Abgaben erhoben würden, dann wäre wohl die Erkenntnis nicht zu umgehen, dass dafür die Grundlage in der Verfassung fehlt.

Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen nur, nicht einzutreten. Sie beantragt Ihnen nicht, die Vorlage abzuweisen, und zwar, weil sie konsequenterweise davon ausgehen muss, dass die Mängel möglicherweise behebbar sind, wenn zunächst einmal ein Mitwirkungs- und Vernehmlassungsverfahren durchgeführt wird, allenfalls in der Sache auch durch eine differenzierte Begründung oder dadurch, dass eine Verfassungsgrundlage vorgeschlagen wird.

Ich beantrage Ihnen namens der Mehrheit, auf das Geschäft nicht einzutreten.