Heberlein Trix · Ständerat · 2005-03-16

Wortprotokoll

Die Revision des Anag von 1931 und die Revision des Asylgesetzes haben einen engen Zusammenhang. Das Anag wird vom Ausländergesetz abgelöst, wobei verschiedene Artikel im Asylgesetz materiell zur Beratung kommen werden; ich werde noch darauf zurückkommen. Eine umfassende Migrationspolitik kommt nicht umhin, die Auswirkungen der Zulassungspolitik betreffend den Arbeitsmarkt, die Bedingungen für einen dauernden oder temporären Aufenthalt und für die Integration, aber auch die Migrationsaussenpolitik gesamthaft zu betrachten. Während im Ausländergesetz auch die Missbrauchsbekämpfung ihren Niederschlag finden muss, geht es im Asylgesetz um die Zulassung aus humanitären Gründen.

Seit je waren für die Schweiz, für ihre Bevölkerung und die schweizerische Wirtschaft Ein- und Auswanderungen sehr wichtig. Ausländer waren zu Beginn der Neunzigerjahre gesuchte Arbeitskräfte; Schweizer wanderten zur Sicherung ihrer Existenz in Zeiten der Wirtschaftskrise auch ins Ausland aus.

Die duale Zulassungspolitik, wie sie im Ausländergesetz neu geregelt wird, geht auf die Vorschläge der Expertenkommission Migration vom August 1997 zurück. Sie ist unterschiedlichen Ansprüchen aus verschiedenen Politikbereichen ausgesetzt, und damit sind Zielkonflikte vorprogrammiert. Dies kommt in den Diskussionen über die beiden Gesetzesvorlagen auch immer wieder zum Ausdruck. Die gesamtwirtschaftlichen Interessen prägen die Zulassungspolitik betreffend ausländische Arbeitskräfte ebenso wie die Frage der längerfristigen Integration, während in der Asylpolitik bei der Zulassung die humanitären Aspekte im Vordergrund stehen.

Die Zulassung von Ausländerinnen und Ausländern ist unter Vorbehalt der völkerrechtlichen Bestimmungen ein souveräner Entscheid jedes Staates. Dies bedeutet, dass in der Regel kein Anspruch auf Einreise und Gewährung des Aufenthaltes besteht.

Und damit konkret zum Anag. Eine Totalrevision des Anag von 1931 ist aus folgenden Gründen nötig:

1. Wichtige Bestimmungen des Ausländergesetzes sind heute in Verordnungen des Bundesrates enthalten, die jährlich revidiert werden. Sie sind eine ungenügende Legitimation zur Festlegung unserer Ausländerpolitik.

2. Die Zuwanderung in unser Land war in den vergangenen Jahren wenig gesteuert, und die Bestimmungen sind ungenügend - Stichwort: Saisonnierstatut, automatische Umwandlung und Familiennachzug nach vier Saisons. Im Schnitt reisen rund 42 Prozent der Ausländerinnen und Ausländer via Familiennachzug ein und nur 25,2 Prozent mit kontingentierter Erwerbstätigkeit. Dabei ist auch festzustellen, dass die Zahl der EU-/Efta-Angehörigen unter den Ausländern rund 56 Prozent beträgt.

3. Die Zuwanderung wurde im Laufe der Jahre mehrmals von Initiativen als Thema aufgenommen, letztmals mit der 18-Prozent-Initiative, die zwar abgelehnt wurde, uns aber dennoch verpflichtet, den Empfindungen eines grossen Teils der Bevölkerung Rechnung zu tragen.

4. Der Hauptgrund für ein neues Ausländergesetz ist die mit den EU- und Efta-Staaten vereinbarte Personenfreizügigkeit. Damit haben die Bürgerinnen und Bürger dieser Staaten freien Zugang zu unserem Arbeitsmarkt, und auch wir profitieren von dieser Freizügigkeit. Dadurch hat sich das Potenzial der Arbeitskräfte für unser Land stark vergrössert, insbesondere auch mit der geplanten Ausdehnung der Freizügigkeit auf die zehn neuen EU-Staaten, auf deren Wissen und Potenzial unser Land dringend angewiesen ist.

5. Gerade weil mit dieser Vergrösserung der Zahl der potenziellen Arbeitskräfte auch Ängste in der Bevölkerung verbunden sind, hat ein Ausländergesetz, das seinen Geltungsbereich bei der Zulassung ausschliesslich auf Nicht-EU- und Nicht-Efta-Länder beschränkt, klare Zulassungskriterien, Aufenthaltsbedingungen, Umwandlungskriterien und Missbrauchsregelungen aufzuweisen.

Rund eine Million ausländische Personen haben heute eine Niederlassungsbewilligung. Dies sind rund 72 Prozent der anwesenden Ausländer - Total: 1 495 008. Davon sind, wie gesagt, aus den EU- und Efta-Staaten rund 868 000 Personen, wenn man die 25 EU-Länder mit einbezieht; wenn es die 15 EU-Länder sind, sind rund 58 Prozent davon - 846 635 Personen - aus diesen Staaten niedergelassen, das heisst, sie leben seit vielen Jahren in unserem Land.

Jeder dritte Schweizer ist mit einer Ausländerin verheiratet, und jede siebte Schweizerin ist mit einem Mann mit einem ausländischen Pass verheiratet. Rund ein Drittel der Ehen ist binational, und ein Viertel unseres Arbeitsvolumens wird von ausländischen Arbeitskräften bewältigt.

Angesichts der demografischen Entwicklung und der tiefen Geburtenraten zeichnet sich in einigen Jahren auch ein Mangel an schweizerischen Arbeitskräften ab. Diesen Vorgaben will das Gesetz Rechnung tragen, auch wenn die längerfristige Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt nicht voraussehbar ist.

Das neue Ausländergesetz geht wie erwähnt von der dualen Zulassungspraxis aus. Nur wenn keine geeigneten Arbeitskräfte in den EU- und Efta-Staaten gefunden werden, können Bewilligungen an Arbeitskräfte ausserhalb dieses [PAGE 286] Raumes erteilt werden, und zwar für Führungskräfte, Spezialisten und andere qualifizierte Arbeitskräfte. Saisonale oder Branchenbedürfnisse können dabei nicht zusätzlich berücksichtigt werden, dies sollte uns die Erfahrung lehren. Unterschieden wird nach wie vor zwischen Kurz- und Daueraufenthalten, wobei unsere Kommission, im Gegensatz zum Nationalrat, im Gesetz keinen Anspruch auf Niederlassung verankern will.

Im Gegensatz zum heutigen Anag werden im Ausländergesetz Rechte und Pflichten der Ausländer, Einreisevoraussetzungen, Familiennachzug und Beschwerdemöglichkeiten wie auch die Grundsätze zur Integration ausdrücklich verankert. Die Regelungen über die Integrationsförderung gelten für alle Ausländer, auch für Bürger von EU- und Efta-Ländern; ebenso gilt dies für die Erteilung von Niederlassungsbewilligungen, Entfernungs- oder Fernhaltemassnahmen.

Kompliziert wurden unsere Verhandlungen durch die Tatsache, dass der Bundesrat nach der Verabschiedung der Botschaft zum Ausländergesetz zwei wesentliche Teile dieses Gesetzes im Rahmen der Botschaft zur Teilrevision des Asylgesetzes neu regelte. Einerseits schlägt er im Asylgesetz statt der in den Artikeln 78 bis 83 des Ausländergesetzes geregelten vorläufigen Aufnahme den neuen Status der humanitären Aufnahme vor. Andererseits zielt er mit neuen Anträgen vom August 2004 zum Anag - Teil der Revision des Asylgesetzes - auf eine Ausdehnung der Zwangsmassnahmen in den Artikeln 71 bis 77.

Aus Transparenz- und Verständlichkeitsgründen hat deshalb die Kommission diese beiden Themen im Ausländergesetz lediglich formell behandelt. Materiell werden diese beiden Themen dann im Asylgesetz behandelt. Die beiden betreffenden Kapitel im Ausländergesetz sollen erst nach der Differenzbereinigung beim Asylgesetz im Nationalrat entsprechend ergänzt und im Ständerat dann wieder ins bereinigte Ausländergesetz zurückgeführt werden. Für die erwähnten Artikel erfolgt demnach heute nur die formelle Genehmigung im Ausländergesetz; dies im Hinblick auf allfällige Referenden oder Veränderungen der Vorlagen.

Anlässlich der Beratung lagen der Kommission vier Petitionen mit Bezug auf den Gesetzentwurf vor. Gemäss Artikel 17 des Parlamentsgesetzes hatten die Kommissionsmitglieder Gelegenheit, die Anliegen der Petenten in die Detailberatung einzubringen. Es handelt sich dabei um die folgenden Petitionen: eine Petition von GBI/Smuv Zürich gegen das neue Ausländergesetz; die Petition des Zürcher Regionalkomitees zur Unterstützung der "sans-papiers", "Regularisierung der Papierlosen" (01.2011); eine Petition der Jugendsession 2003 zur Regelung des Status der "sans-papiers"; sowie eine Petition betreffend die Aufenthaltsbewilligung der Piloten der ehemaligen Crossair AG. Die Kommission hat die Petitionen zur Kenntnis genommen, ohne ihnen Folge zu geben.

Im Namen der einstimmigen Kommission beantrage ich Ihnen, auf die Vorlage einzutreten. Die Kommission stimmte der Vorlage mit 6 zu 3 Stimmen zu.